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© Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la

Información y Protección de Datos Personales (INAI)

Av. Insurgentes Sur, No. 3211, Colonia Insurgentes Cuicuilco,

Delegación Coyoacán, México, D.F. C.P. 04530

Primera edición.

Impreso en México / Printed in Mexico

DIRECTORIO

Ximena Puente de la Mora

Comisionada Presidente

Francisco Javier Acuña Llamas

Comisionado

Areli Cano Guadiana

Comisionada

Oscar Mauricio Guerra Ford

Comisionado

María Patricia

Kurczyn Villalobos

Comisionada

Rosendoevgueni

Monterrey Chepov

Comisionado

Joel Salas Suárez

Comisionado

COMITÉ TÉCNICO

JURADO DEL PRIMER

DEL PRIMER CONCURSO

CONCURSO UNIVERSITARIO

UNIVERSITARIO

DE ENSAYO

DE ENSAYO

Cristóbal Robles López

Director General de Promoción

y Vinculación

Maestro Gilberto Tinajero Díaz

Presidente

Presidente del Jurado

Arminda Balbuena Cisneros

Directora General

Maestro Christian Sánchez Jáuregui

de Capacitación

Integrante

Licenciado Ernesto Gómez Magaña

Gregorio Delfino Castillo Porras

Doctor Jesús Rodríguez Zepeda

Director General de Enlace con Sujetos

Obligados de la Administración Pública

Doctor Jorge Javier Romero

Centralizada

Integrante

Guillermo Bustamante Vera

Director de Promoción

Secretario Técnico

ÍNDICE

09 Presentación

Categoría Licenciatura

PRIMER LUGAR

11 De la transparencia a la rendición de cuentas en

programas sociales federales:

Los retos que vienen.

María Montoya Aguirre

SEGUNDO LUGAR

41 El municipio: punto de partida para la

transparencia y la rendición de cuentas.

Irving Jesús Martínez Anguiano

TERCER LUGAR

63 Transparencia y partidocracia: la importancia e injerencia de

las labores del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a

la Información y Protección de Datos Personales en temas de

financiamiento a partidos políticos y combate a la corrupción.

Gerardo Centeno García

MENCÍÓN HONORÍFICA

89 La construcción de una Justicia Abierta en México: pasos

necesarios para una justicia transparente y sin corrupción.

Eduardo Peredo Gómez

Categoría Posgrado

SEGUNDO LUGAR

107 De la democracia al deterioro institucional.

Jesús Miguel Islas Santiago

TERCER LUGAR

153 La transparencia focalizada como mecanismo

de disminución de la corrupción e impulsor del

crecimiento económico. Una perspectiva teórica.

César Omar Mora Pérez

MENCÍÓN HONORÍFICA

175 Redes de Corrupción: posturas, mecanismos

internos y efectos.

Enfoque sistémico-social para atender

integralmente el problema.

José Ricardo Medina Covarrubias

8

PRESENTACIÓN

El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información

y Protección de Datos Personales, INAI, se complace en pre-

sentar los trabajos ganadores del Primer Concurso Universita-

rio de Ensayo, el cual abrió su convocatoria durante 76 días (del

1 de septiembre al 15 de noviembre de 2015), con el tema que

ahora titula esta obra.

Destacamos con orgullo que esta iniciativa tuvo una magnífica

respuesta por parte de los universitarios, pues a pesar del corto

periodo para registrar sus ensayos recibimos la solicitud de 145

aspirantes, de los cuales fueron inscritos 119 que cumplieron

en tiempo y forma con las bases del concurso. A todos ellos, les

agradecemos la confianza en nuestro Instituto.

El jurado se integró por distinguidas personalidades, a quienes

reconocemos su trayectoria y talento. Les agradecemos las

horas de revisión de trabajos, de deliberación en equipo y su

ánimo de colaboración con el INAI, sin otro interés que el de

promover los derechos que tutela el instituto.

Podemos afirmar sin cortapisas que de todo este esfuerzo ha

resultado esta obra que tiene un distintivo: ideas nuevas.

A los ganadores, los exhortamos a continuar con su temprana

y brillante carrera universitaria; a los lectores, los convidamos

de este espacio para analizar, conocer e incidir en una nueva

realidad que permea en nuestra nación: la del acceso a la infor-

mación pública.

Comité Técnico del

Primer Concurso

Universitario de Ensayo

9

10

CATEGORÍA

LICENCIATURA

PRIMER LUGAR

De la transparencia a la rendición de

cuentas en programas sociales federales:

Los retos que vienen.

María Montoya Aguirre

11

12

De la Transparencia a la Rendición

de Cuentas en Programas

Sociales Federales:

los Retos que Vienen

POR

Foster

Resumen

En México, casi la mitad de la población se encuentra

en situación de pobreza y la desigualdad es evidente.

A pesar de destinar recursos millonarios para resolver

el problema, la política de desarrollo social ha tenido

hasta ahora un efecto limitado. En el caso mexicano, la

transparencia ha sido crucial para mejorar el desempeño

de los programas sociales mediante su evaluación. Sin

embargo, según el INDEP 2015, un grupo de programas

sociales federales recibe un monto de financiamiento

cercano a 75 millones de pesos y presenta un alto grado

de opacidad: no se sabe por qué existen ni para qué exis-

ten. Este ensayo pretende esbozar las posibles causas de

esto, demostrar el impacto del nivel de transparencia en

programas como Prospera y Escuelas Dignas, y plantear

propuestas para que la transparencia sea una práctica

extendida y generalizada en la política pública de desa-

rrollo social.

13

Introducción

José nació en una comunidad indígena de Chiapas. Po-

siblemente irá a la escuela rural, tal vez con mucho tra-

bajo logre terminar la primaria, la secundaria y quizás la

preparatoria. Sin embargo, es posible que si el ingreso

de su familia no es suficiente, pronto tendrá que dejar de

estudiar para trabajar y poder subsistir. Además, es muy

probable que antes de los 18 años, José tenga que migrar

como los miles de mexicanos que dejan sus comunida-

des de origen en busca de mejores oportunidades que

su comunidad no le dará. Por el simple hecho de haber

nacido en Chiapas, José está en desventaja frente a los

demás niños de su edad, de otras entidades de la Repú-

blica. Salir adelante, tener educación básica o superior, le

implicará el doble o triple de trabajo de lo que le costaría

a un niño de ciudad. Esta es la realidad en México, uno

de los países más desiguales de América Latina según el

Banco Mundial (2012) y un país en el cual en los últimos

20 años se han desarrollado multiplicidad de programas

sociales y se han destinado recursos millonarios con un

efecto hasta ahora limitado.

El presente ensayo tiene como propósito analizar el ni-

vel de transparencia en los programas sociales federales

así como su posible efecto en la rendición de cuentas en

un contexto de marcada desigualdad. Para abordar este

tema, en un primer momento se presentará el diagnósti-

co de la pobreza y desigualdad en México. En un segun-

do tiempo se presentarán conceptos de transparencia y

rendición de cuentas para brindar un panorama de los

programas sociales federales en México. Luego se ex-

plorarán las posibles causas en torno a la transparencia

y opacidad de algunos programas así como sus impli-

caciones. Para ello, se tomará como referencia el Índi-

ce de Desempeño de los Programas Sociales Federales

(INDEP) realizado por la organización Gestión Social y

14

Cooperación A.C. (GESOC). Finalmente, se plantearán

propuestas para mejorar la transparencia en la política

de desarrollo social.

1. El diagnóstico: México, país de desigualdades

En México existe una gran diferencia entre el ingreso de

la población que se encuentra en situación de pobreza

extrema y la que está por encima de la línea del bienestar

económico y no sufre de carencias sociales. Esta relación

se refleja en el índice GINI, utilizado a escala mundial

para medir hasta qué punto la distribución del ingreso

entre individuos u hogares en una economía se aleja de

la distribución perfectamente equitativa, donde cero

representa equidad perfecta y uno, inequidad perfecta.

Según el Consejo Nacional para la Evaluación de la Po-

lítica Social, en adelante CONEVAL (2014), este indica-

dor pasó de 0.529 a 0.498 de 1992 a 2012. Es decir, en 20

años hubo una leve mejoría, pero no ha sido significativa

porque el nivel de desigualdad en el ingreso sigue siendo

muy alto.

A pesar de los esfuerzos por reducir la pobreza por in-

gresos, en México esto no se tradujo en una mejora sig-

nificativa en otras dimensiones claves para el bienestar

de las personas. Hoy en día, gran parte de la población

todavía no tiene acceso a: condiciones mínimas de vi-

vienda, agua potable, electricidad, o viven en situación

de hacinamiento. Además, siguen sin acceso a servicios

públicos adecuados, recibir atención a la salud o educa-

ción de calidad aún está muy lejos de sus posibilidades.

Lo anterior ha llevado al CONEVAL a que el índice de po-

breza no se limite solamente a la medición del acceso a

la alimentación, sino que se mida de forma multidimen-

sional a través de la ponderación del acceso a otros dere-

chos fundamentales a los que cualquier ser humano debe

15

de tener acceso para tener una vida digna. Este enfoque

considera el ingreso a partir de dos líneas de bienestar:

la de bienestar mínimo, que equivale a la canasta bási-

ca alimentaria y la de bienestar, integrada además por

las necesidades básicas pero no indispensables para la

vida cotidiana, como el transporte, educación, limpieza,

etc. También, toma en cuenta seis carencias relaciona-

das con los derechos sociales: rezago educativo, acceso

a servicios de salud, acceso a seguridad social, acceso a

alimentación, calidad y espacios de vivienda, y acceso a

servicios básicos (CONEVAL: 2015). El acceso a las con-

diciones que permitan el bienestar de las personas está

relacionado con los derechos fundamentales y el Estado

debe velar por garantizar el ejercicio de estos derechos.

Visto así, la medición de la pobreza genera una clasifi-

cación en cinco dimensiones como se presenta en el si-

guiente esquema:

Fuente: CONEVAL (2014)

De acuerdo con la última Medición multidimensional de

la pobreza de CONEVAL 2014, en México solo el 20.5%

de la población tiene un ingreso por encima de la línea

de bienestar y acceso a los derechos sociales; solo este

sector es considerado como no pobre y no vulnerable.

Por el contrario, el 46.2% de los mexicanos, es decir, casi

la mitad del país, se encuentra en situación de pobreza.1

16

Además, a pesar de no entrar en la definición de pobre-

za, el 7.1% es vulnerable por su ingreso y el 26.3% lo es

por sus carencias sociales. Es decir, a pesar de no pre-

sentar carencias en sus derechos sociales, el reto de 8.5

millones de mexicanos está en sobrevivir con menos de

2,633.25 pesos al mes2 (CONEVAL: 2015).

Quienes no se ven limitados por un ingreso menor a la lí-

nea de bienestar, se ven afectados por las condiciones de

desigualdad que prevalecen en el país, ésta no se limita a

la distribución inequitativa del ingreso sino que se vincu-

la a la discriminación y el lugar de residencia, y se traduce

a una estructura de clases con poca movilidad social en

sus estratos más bajos.

Ante este panorama ¿qué tipo de política expresada en

programas sociales se hace en México para tener un país

con menos diferencias y qué tan transparentes son?

2. Vinculación entre transparencia, rendición de cuen-

tas y política social

La transparencia es sin duda uno de los pilares funda-

mentales de la rendición de cuentas. Como transparen-

cia entendemos: “La práctica de colocar la información

en la vitrina pública para que aquellos interesados pue-

dan revisarla, analizarla y, en su caso, usarla como meca-

nismo para sancionar en caso de que haya anomalías en

su interior” (Ugalde: 2002).

En los últimos 15 años, diversos factores como la plura-

lización partidista, la democratización, las agendas anti-

corrupción, los tratados de libre comercio o las nuevas

1. De este 46.2%, 36.6% fue clasificado en situación de pobreza moderada y 9.5% en situación de pobreza extrema.

2. Valor de la canasta alimentaria y no alimentaria urbana para septiembre de 2015 según CONEVAL

17

tecnologías de la información han impulsado a que al

menos 95 países hayan reconocido en sus textos cons-

titucionales o en sus leyes nacionales, el derecho de

acceso a la información como un derecho fundamental

(RTI Analysis: 2013). También han generado, con mayor

o menor nivel de éxito, diversos mecanismos para que

el acceso a información de carácter gubernamental sea

garantizado de manera igualitaria. La transparencia en-

tonces se ha convertido en una herramienta eficaz para

potenciar diversos derechos fundamentales como el de-

recho a la salud, a la educación o a la vivienda. Sin em-

bargo, la transparencia en sí misma no basta para acotar

los abusos de poder o para lograr que los funcionarios

públicos rindan cuentas o se hagan responsables de los

actos y omisiones de su encargo. En este sentido, en-

tendemos por rendición de cuentas: “una relación en la

cual un individuo o agencia es obligado a responder por

su desempeño cuando se le ha delegado autoridad para

actuar” (Dubnick: 1998).

En México, la transparencia ha sido fundamental para el

buen diseño, implementación e impacto de los progra-

mas sociales. Gracias al ejercicio del derecho a la infor-

mación, en los últimos diez años, la transparencia ha per-

mitido conocer Información sobre diseño y operación de

algunos programas sociales federales así como impacto

y evaluación de algunos de sus resultados. Los progra-

mas para los que es posible valorar su normatividad, exis-

tencia y calidad de indicadores, ejercicio presupuestal, y

cumplimiento de metas tienen mayor posibilidad de in-

cidir satisfactoriamente en el desarrollo social. Sin em-

bargo, en el caso mexicano, esto no es completamente

posible ya que, un grupo de programas sociales federales

recibe un monto de financiamiento cercano a 75 millones

de pesos y presentan un alto grado de opacidad porque

no proporcionan la mínima información para evaluar su

18

desempeño (INDEP: 2015). El aumento de la transparen-

cia en el manejo de programas sociales federales ha es-

tado influido por la adopción de herramientas provenien-

tes de la “Nueva gestión pública” (NGP). Esta orientación

en la administración pública surgió de la adaptación de

prácticas del sector privado a la gestión pública. Una de

éstas es la adopción del presupuesto basado en resulta-

dos (PbR), el cual busca una mejora en el desempeño. El

núcleo de esta gestión está en la definición de indicado-

res para evaluar los logros alcanzados los insumos solo

pueden ser justificados en términos de los productos y

logros generados (González y Velasco: 2014). En México

estos cambios en la administración pública se han visto

reflejados en reformas hacendarias con el fin de hacer un

uso eficiente del gasto, brindar mayor transparencia a la

gestión pública y mejorar la confianza en las institucio-

nes.

Paralelamente, desde 2007 se ha impulsado el Sistema

de Evaluación del Desempeño (SED) como principal mo-

delo de la administración de resultados y como vínculo

entre la planeación para el desarrollo y la planeación

presupuestaria. Con la implementación del SED y el PbR

en los tres niveles de gobierno se busca que los recursos

públicos sean administrados con un enfoque orientado a

resultados bajo los principios de eficacia, eficiencia, eco-

nomía, transparencia y honradez (González y Velasco:

2014).

La importancia de la evaluación de las políticas de desa-

rrollo social está estrechamente relacionada con su me-

jora. La implementación de los programas busca esta-

blecer una relación de causa-efecto, es decir, su objetivo

es generar un impacto en la realidad social mediante una

participación gubernamental. De esta manera vislum-

brar los indicadores de la implementación de una medida

19

adoptada por el gobierno permite entender una relación

de causalidad. Por ejemplo, un cambio en los índices de

pobreza extrema de un año a otro puede denotar una

relación causal con la política pública adoptada para su

solución. Sin embargo, como se expuso anteriormente,

el desarrollo social responde a factores múltiples. Por lo

tanto, es importante que su análisis sea multidisciplina-

rio, que analice los factores sociales, políticos y económi-

cos que influyen en él para descifrar cuál es la mejor es-

trategia de política pública. La Ley General de Desarrollo

Social define cuatro objetivos de la política de desarrollo.

1) Propiciar las condiciones que aseguren el acceso a los

derechos sociales, individuales y colectivos por medio

del acceso a los programas sociales y la igualdad de opor-

tunidades, además de la superación de la exclusión y la

discriminación; 2) promover que el desarrollo económico

tenga un sentido social que propicie el empleo, eleve el

nivel de ingreso y mejore su distribución; 3) fortalecer el

desarrollo regional equilibrado, y 4) garantizar formas

de participación social en la formulación, ejecución, ins-

trumentación, evaluación y control de estos programas

(LGDS: 2004, p.4). Además, esta ley hace obligatoria la

evaluación de esta política. Establece en el artículo 74 que

para la evaluación de resultados, los programas sociales

de manera invariable deberán incluir los indicadores de

resultados, gestión y servicios para medir su cobertura,

calidad e impacto. Además, las tres dependencias de

gobierno están obligadas a proporcionar toda la infor-

mación y las facilidades necesarias para la realización de

la evaluación (LGDS: 2004, p.16). Con relación a lo ante-

rior, la transparencia es uno de los nueve principios eje

de esta política: “la información relativa al desarrollo so-

cial es pública en los términos de las leyes en la materia.

Las autoridades del país garantizarán que la información

gubernamental sea objetiva, oportuna, sistemática y ve-

raz” (LGDS: 2004, p. 2). Veamos si podemos saber si fun-

20

cionan o no. La Ley General de Desarrollo Social define

cuatro objetivos de la política de desarrollo. 1) Propiciar

las condiciones que aseguren el acceso a los derechos so-

ciales, individuales y colectivos mediante el acceso a los

programas sociales y la igualdad de oportunidades, ade-

más de la superación de la exclusión y la discriminación;

2) promover que el desarrollo económico tenga un senti-

do social que propicie el empleo, eleve el nivel de ingreso

y mejore su distribución; 3) fortalecer el desarrollo regio-

nal equilibrado, y 4) garantizar formas de participación

social en la formulación, ejecución, instrumentación,

evaluación y control de estos programas (LGDS: 2004,

p.4). Además, esta ley hace obligatoria la evaluación de

esta política. Establece en el artículo 74 que para la eva-

luación de resultados, los programas sociales de mane-

ra invariable deberán incluir los indicadores de resulta-

dos, gestión y servicios para medir su cobertura, calidad

e impacto. Además, las tres dependencias de gobierno

están obligadas a proporcionar toda la información y las

facilidades necesarias para la realización de la evaluación

(LGDS: 2004, p.16). Con relación a lo anterior, la transpa-

rencia es uno de los nueve principios eje de esta política:

“la información relativa al desarrollo social es pública en

los términos de las leyes en la materia. Las autoridades

del país garantizarán que la información gubernamen-

tal sea objetiva, oportuna, sistemática y veraz” (LGDS:

2004, p. 2). Veamos si podemos saber si funcionan o no.

3. El vaso lleno: políticas públicas transparentes que

mejoran el desempeño

Mauricio Merino define una política pública como una

intervención deliberada del Estado para corregir o mo-

dificar una situación social o económica que ha sido

reconocida como problema público, en un entorno de-

terminado y en un horizonte específico de tiempo (Me-

21

rino: 2013, p.11). En este sentido, el canon de políticas

públicas señala que toda intervención pública supone un

compromiso con la definición del problema, los medios

seleccionados para afrontarlo, una agenda común de in-

tervención, posibilidad de autocorrección y evaluación,

y un resultado esperado (Merino: 2013, p.36). No todos

los programas ni todas las intervenciones del Estado en-

tran en la definición de política pública. El diseño de una

política pública debe responder a un proceso de análisis

a la luz de la información y los métodos disponibles para

estructurar los cursos de acción que son posibles con los

recursos y el tiempo disponible. Las políticas públicas

deben comprometerse con un esfuerzo sistemático de

diseño para poder resolver un problema bien definido a

partir de sus causas y con una correcta implementación

de procedimientos y cursos de acción previstos desde el

principio (Merino: 2013, p.36).

Lo más probable es que la demanda pública de inter-

venciones gubernamentales quede insatisfecha. Esto no

sucede solo porque los recursos del gobierno sean limi-

tados, sino también porque los problemas relacionados

con las carencias sociales han aumentado con la globa-

lización y el crecimiento demográfico. De esta manera,

el gobierno asume la responsabilidad de seleccionar los

problemas que son prioritarios en la agenda pública y las

políticas que se implementarán para su solución (Meri-

no: 2006, p.148). Este proceso de selección implica que

es necesario justificar públicamente las decisiones que

se toman, el criterio deberá ser su contribución al bien

común y la consolidación de ese espacio público (Merino:

2013, p.38). De ahí la importancia de la transparencia y la

rendición de cuentas en el diseño y ejecución de las polí-

ticas públicas de manera que sea posible responder a las

interrogantes sobre el proceso de selección, asignación

y uso de recursos públicos, resultados y actores involu-

22

crados en su implementación para eventualmente poder

fincar responsabilidades (Merino: 2006, p.145).

Durante los últimos años se han logrado avances en la

transparencia y la rendición de cuentas en programas

sociales. GESOC A.C., organización de la sociedad civil,

realiza desde el 2009 el Índice de Desempeño de Progra-

mas Sociales Federales (INDEP). Éste se elabora a partir

de la información pública existente sobre tres dimensio-

nes: calidad de diseño, capacidad para cumplir con sus

metas y capacidad de cobertura. Esta herramienta, que

se incluye para ayudar a la reflexión a pesar de sus po-

sibles fallas advertidas en su nota metodológica, es un

instrumento útil para conocer, valorar y discutir sobre

el desempeño de 161 programas sociales federales; se

toman en consideración seis categorías de desempeño3

las cuales son ponderadas en una escala del cero al 100

(GESOC: 2015).

Esta medición hace una distinción importante respecto a

opacidad y clasifica como la “caja negra del gasto social”

a aquellos programas que no proporcionan información

sobre su cumplimiento de metas, sobre la cobertura de

su población potencialmente beneficiaria o ambos, es

decir, no se sabe ni por qué existen ni para qué existen,

son tan opacos en la publicidad de su información, que

no es posible conocer la información necesaria para asig-

narle una calificación de desempeño (GESOC: 2015).

Desde el 2011, ha habido una disminución considerable

en la cantidad de programas opacos (de 70 a 43) y en el

porcentaje que representa del total evaluado (de 53% a

26%) (GESOC: 2015). En otras palabras, es evidente y es

3. Las seis categorías de programas son: nivel de desempeño óptimo, alto potencial de desempeño, nivel de desempeño mejorable, nivel de desempeño escaso, programas que reflejan la dispersión de la política social federal, y la caja negra del gasto social.

23

una buena noticia que existe una tendencia hacia la pu-

blicación de la información necesaria para que sea posi-

ble la evaluación de este tipo de programas.

Un caso de programa social federal que se ha visto be-

neficiado por ser transparente es el programa Prospera,

antes Oportunidades. Es un programa que inició sin mu-

chos mecanismos de supervisión desde los años noventa

y que consiste en transferencias de efectivo condiciona-

das: dar dinero a una madre de familia para incentivar

que mande a sus hijos a la escuela y al médico. Aunque

este programa inició con un claro fin clientelar, hoy en

día se ha convertido en un programa de gran importancia

en México, ha beneficiado a 5.8 millones de familias, lo

que equivale a la cuarta parte de la población, y su mode-

lo se ha replicado en más de 50 países. Es uno de los pro-

gramas más estudiados y evaluados rigurosamente por

instituciones externas, con altos niveles de transparencia

e información disponible con la publicación de su padrón

de afiliados, y éstas han determinado que ha tenido un

impacto positivo en las tasas de escolarización y el nivel

de estudios alcanzado por los beneficiarios, además de

mejoras en la nutrición y en la prevención en materia de

salud, así como en la pobreza por ingresos en las zonas

rurales (Banco Mundial: 2014). Tras diecisiete años de

funcionamiento y evaluación, Prospera ha desarrolla-

do una serie de fortalezas que favorecen su éxito. Estos

factores van de acuerdo con la definición de política pú-

blica de Merino: forma parte de una serie de acciones

que identifican correctamente el problema que busca

solucionar, que implican la acción deliberada del Estado,

así como la población a la cual se dirige. Así desagrega

sus causas posibles e identifica las vías potenciales para

tratar de solucionarlo (Merino 2013, p.122): Prospera res-

ponde a las condiciones de desigualdad que limitan el ac-

ceso a los derechos de educación, alimentación y salud,

y lo atribuye a la carencia en el ingreso de la población

24

seleccionada, identifica las transferencias de efectivo

como posible solución para aliviar las restricciones extre-

mas en su capacidad adquisitiva para realizar inversiones

importantes y superar la situación de pobreza extrema.

Como resultado de las evaluaciones, Prospera ha añadi-

do recientemente otros componentes innovadores para

generar un impacto más trascendente en la resolución de

su problema: amplía su acción para favorecer la inclusión

social y productiva de sus beneficiarios. Para lograr este

nuevo componente, plantea la vinculación entre benefi-

ciarios de los programas sociales y productivos comple-

mentarios, la ampliación de oferta formativa para los jó-

venes a través de becas y capacitación laboral, e impulsa

la inclusión financiera favoreciendo el acceso al ahorro,

los microcréditos y los seguros (Banco Mundial: 2014).

4. El vaso medio vacío: programas sociales de alta opa-

cidad

Como ya lo señalamos en párrafos anteriores, la transpa-

rencia ha logrado disminuir la opacidad de los programas

y, efectivamente, el PbR ha funcionado para hacer efi-

ciente el gasto público; no obstante, no se sabe por qué

sigue existiendo un grupo de programas con alta opaci-

dad.

Si se utiliza la misma medida del INDEP (GESOC: 2015),

la caja negra del gasto público, se puede observar que

todavía en 2015 representó una cantidad considerable

(43 programas) y un porcentaje importante de los pro-

gramas (26.47%). Lo interesante es que, a pesar de haber

disminuido el porcentaje de programas opacos, el presu-

puesto asignado a estos programas en 2015 es mayor al

de los dos años anteriores. De esta forma, aunque el por-

centaje de programas opacos fue similar en 2013 y 2015

(26%), el presupuesto asignado en 2015 a estos progra-

25

mas fue mayor que en 2013: 57 mil mdp en 2013 contra

75 mil mdp en 2015, es decir, un aumento en18 mil mdp.

En la misma línea del ejercicio del gasto, se distingue

que existe una diferencia alarmante entre el presupues-

to asignado a los programas de desempeño óptimo en

la clasificación del INDEP (programas que están contri-

buyendo de forma significativa a resolver el problema

público que les dio origen) y los clasificados dentro de la

caja negra: se gastan aproximadamente 150,000 mdp en

todos los calificados como óptimos y aproximadamente

75,000 mdp en toda la caja negra. En otras palabras, los

programas para los que no existe información suficiente

para su evaluación reciben la mitad del presupuesto que

los programas que poseen una alta calidad en su diseño y

han alcanzado un avance significativo en el cumplimien-

to de sus metas y una cobertura sustantiva de su pobla-

ción potencialmente beneficiaria. Además, la caja negra

representa el 13.22% del presupuesto de programas de

desarrollo social, que a su vez representa el 15% del pre-

supuesto federal: se destina alrededor del 2% de todo

el presupuesto federal a programas que no sabemos si

realmente funcionan para resolver el problema que su-

puestamente los justifica y que además no proveen he-

rramientas para su mejora (GESOC: 2015).

Aunque en 2015 casi la mitad del presupuesto se asignó a

programas con nivel de desempeño óptimo o de alto po-

tencial4, en promedio solo uno de cada cinco programas5

de desarrollo social en México contribuye a la resolución

del problema público que les dio origen.

En 2007, 161.8 mil escuelas de educación básica fueron

evaluadas en un censo de la Secretaría de Educación

4. 27.1% fue clasificado en la categoría de desempeño óptimo y 17.2% en la de alto potencial.

5. 18.12%

26

Pública y se determinó que la infraestructura física del

20.6% estaba en malas, muy malas y pésimas condicio-

nes. Para 2013, la problemática persistió, casi la totalidad

de los planteles de educación básica representaban de-

terioro provocado por la falta de mantenimiento ade-

cuado, la antigüedad de los inmuebles y los desastres

naturales. Este problema debía atenderse debido a que

la infraestructura física de las escuelas es una garantía

importante para la educación de calidad; es necesario

que los planteles sean seguros y cuenten con las condi-

ciones generales de funcionamiento: servicios sanitarios,

mobiliario y equipo, áreas administrativas, accesibilidad,

y espacios de usos múltiples. Para resolver lo anterior se

implementó el Programa Escuelas Dignas por parte del

INIFED; sin embargo, el resultado de la auditoría de des-

empeño realizada por la Auditoría Superior de la Federa-

ción en 2013, determinó que el programa presentó defi-

ciencias que afectaron su operación principalmente por

carencias en su sistema de información. Escuelas Dignas

no determinó de forma precisa su población objetivo, no

incluyó un procedimiento para determinar la prioridad

de atención, no definió un criterio para determinar las

condiciones para que un plantel se hiciera acreedor a un

incremento en el subsidio y tampoco precisó los linea-

mientos para designar a las empresas que trabajarían en

la mejora de los planteles. Igualmente, el programa no

creó un sistema de seguimiento y verificación de las es-

cuelas subsidiadas. Además, falló en determinar indica-

dores suficientes para evaluar el programa, su informa-

ción en materia de rendición de cuentas fue insuficiente

para evaluar el cumplimiento del objetivo y las metas. En

otras palabras, la opacidad en Escuelas Dignas, un pro-

grama social con un presupuesto de casi 3 mil millones

de pesos6 y que se ocupa de algo tan importante como

6. 2,798,816.7 miles de pesos

27

la mejora de las condiciones escolares para propiciar me-

jor calidad educativa, generó poco impacto en el proble-

ma que buscaba resolver, realizó acciones de mejora en

2,675 escuelas, el 1.3% de las escuelas públicas del país, y

sólo 89 de ellas (3.3%) obtuvo el certificado total que las

acredita como espacios dignos y aptos para la educación

(ASF: 2013).

5. Las posibles causas

A la luz de estudios y análisis recientes (INDEP: 2007k2015

Maldonado: 2014) conocemos algunos factores que han

coadyuvado a la transparencia de programas sociales fe-

derales, sin embargo, ninguna de estas aproximaciones

es concluyente. En realidad, se desconoce con exactitud

la razón por la cual unos programas han avanzado en

transparencia y otros no. Por ejemplo, Escuelas Dignas es

un programa de la Secretaría de Educación Pública que

existe desde 2013 y en 2015 todavía aparece en la caja

negra del gasto público federal del INDEP. Igualmente, el

Programa de Atención a Personas con Discapacidad de la

Secretaría de Salud se ha mantenido en condiciones de

opacidad desde 2012 (GESOC: 2015). La misma eviden-

cia muestra que no es una cuestión de la Secretaría a la

que pertenecen tanto la SEP como la SS presentan otros

programas con mayor nivel de transparencia y con nive-

les de desempeño óptimo. Entonces, si no es una cues-

tión de normativa, porque ya existen las obligaciones de

PbR y la existencia del SED, y tampoco es una cuestión

de capacidades, porque se ha demostrado que los pro-

gramas pueden ser transparentes y desarrollar un nivel

de desempeño adecuado, ¿qué es lo que frena la trans-

parencia en programas federales de desarrollo social? A

continuación se presentan tres posibles causas.

28

Primero, por falta de voluntad política y opacidad delibe-

rada. El tema de la transparencia y rendición de cuentas

genera muchas resistencias y aún no ha sido interioriza-

do por la mayoría de las personas que toman decisiones

en materia de política pública. Basta con ver diagnósti-

cos como Métrica de la Transparencia 2014 para cons-

tatar que si bien se cumple más y mejor con la ley, aún

existe una brecha importante en cuanto a la calidad de la

información pública (CIDE: 2014). Tener que rendir cuen-

tas es una carga para el burócrata y modificar las rutinas

con las que operan los aparatos gubernamentales no es

sencillo, la dinámica de una reunión que sucede en priva-

do es diferente de la dinámica de una reunión en la que

las discusiones se harán públicas. Para poder adaptarse a

las nuevas exigencias de transparencia es necesario asu-

mir el valor del espacio público y comprometerse con él.

Si no es así, el ejercicio de hacer pública la información

se vuelve una simulación y no contribuye a disminuir el

arbitrio en las decisiones.

Segundo, por falta de prioridad en el tema. Aunque el

tema de transparencia y combate a la corrupción ha ga-

nado protagonismo estos últimos dos años, con la apro-

bación de la reforma constitucional en materia de trans-

parencia, la emisión de la Ley General de Transparencia y

la creación del Sistema Nacional Anticorrupción, todavía

falta generar las rutinas necesarias para generar cam-

bios en la forma y contenido de la información relacio-

nada a programas sociales federales. La transparencia

es entendida por algunos actores como una herramienta

“mágica” de combate a las redes de corrupción y no ne-

cesariamente como un instrumento indispensable para

la construcción del espacio público y la evaluación de la

acción gubernamental.

29

Tercero, existe un beneficio político en mantener la opa-

cidad de ciertos programas que benefician a ciertos gru-

pos. Esta explicación está estrechamente relacionada

con uno de los factores que amenazan la política de de-

sarrollo social, en general su captura por las fuerzas polí-

ticas del país. Por un lado, es posible que sean utilizados

por grupos políticos con fines electorales. Por ejemplo,

focalizar la población objetivo de un programa de trans-

ferencias hacia los municipios en los que habrá eleccio-

nes ese año. Por otro lado, es probable que la razón para

mantener la opacidad sea que existe desvío de recursos

y otras prácticas de corrupción en esos programas. Si la

información sobre los programas es pública, es más fácil

reconocer la corrupción: no solo de quienes se apropian

el dinero público, sino también de quienes tuercen la in-

terpretación de la ley para obtener un beneficio (Merino:

2013, p.167).

6. Propuestas para mejorar la transparencia en la polí-

tica de desarrollo social

La política de desarrollo social en México reconoce, en

su artículo tercero, la transparencia como uno de sus

principios rectores en la Ley General de Desarrollo Social

(LGDS: 2004, p. 2). A pesar de esto, aún no es una prác-

tica extendida y generalizada en la totalidad de sus pro-

gramas. Después de haber explicado las posibles causas

de esto, se esbozan algunas propuestas para su posible

solución.

En primer lugar, sería recomendable que la Cámara de

Diputados asuma con seriedad el análisis del gasto social

y que la asignación del presupuesto sea con base en los

resultados de la evaluación de los programas. Primera-

mente, es necesario que se revise la política de desarrollo

social de manera integral con el fin de solucionar los pro-

30

blemas de dispersión y duplicidad. Segundo, habrá que

blindar el presupuesto de los programas que demuestran

ser efectivos para resolver el problema que los justifica y

considerar un aumento al presupuesto de aquellos que

demuestran un alto potencial para cumplir con sus me-

tas y objetivos. En teoría es lo que se quiere hacer con el

modelo de presupuesto base cero. De la misma manera,

será necesario restringir el aumento de presupuesto para

aquellos que demuestran escasos resultados o ni siquiera

presentan suficiente información para ser evaluados. En

otras palabras, que el presupuesto para el desarrollo so-

cial evolucione con base en los resultados obtenidos de

forma que se aprovechen al máximo los recursos públi-

cos para mejorar el bienestar de la población.

En segundo lugar, es necesario impulsar la participación

ciudadana en el tema. Si más ciudadanos se involucran

en la vigilancia del ejercicio del gasto y sus efectos, se po-

drá exhibir la falta de voluntad política y generar incenti-

vos para mejorar la transparencia. Para esto es necesario

concientizar a la ciudadanía sobre la utilidad del acceso

a la información como un derecho fundamental y sobre

el valor del espacio público para la vida democrática. Los

programas sociales no son una graciosa concesión de

los gobiernos sino un derecho que se paga con el dinero

público. Cuando el espacio público se corrompe, es de-

cir, cuando alguien se apropia de algo que le pertenece

a todos con fines privados, la democracia se corrompe

(Merino: 2013, p.165169). Por el contrario, la democracia

se fortalece cuando los ciudadanos se involucran en la

discusión sobre la asignación del gasto, el diseño de los

programas sociales y su implementación, deliberan so-

bre la pertinencia de una política pública, o participan en

una consulta ciudadana. La participación ciudadana pue-

de coadyuvar a controlar el arbitrio, promover la exigen-

31

cia sobre la responsabilidad de las decisiones y hasta en

ciertos casos propiciar canales formales de interlocución

y retroalimentación.

Por último, es importante promover la responsabilidad

pública de quienes participan en la toma de decisiones.

Para contrarrestar el ejercicio irresponsable del gasto y

el arbitrio en las decisiones vale la pena retomar la idea

de Max Weber respecto a las tres cualidades de quienes

hacen política. Éstas deben ser la pasión o entrega a una

causa, la responsabilidad, y la mesura o capacidad de

guardar distancia con las cosas (Weber: 1919).

De la misma forma, habría que considerar su concepto

de ética de la responsabilidad como la máxima rectora

de los funcionarios: tomar en cuenta las consecuencias

de las acciones y responsabilizarse por ellas. No pueden

permitirse actos de corrupción de funcionarios públicos

mediante el desvío de recursos o la obtención de preben-

das que pueden caer en el conflicto de intereses, para

esto también es necesario promover la denuncia ciuda-

dana. Relacionado con esto tendría que promoverse, de

la misma manera, la profesionalización de la burocracia

y hacer abiertas las prácticas de empleo y procuración.

7. Conclusiones

Es alentador observar que varios de los programas socia-

les federales cuentan con criterios de transparencia que

han permitido su evaluación y mejora. Sin embargo, aún

existen rezagos en algunos programas que no hacen pú-

blica la información necesaria para evaluar su desempeño

y de los cuales es imposible rendir cuentas. No hay conse-

cuencias del ejercicio inadecuado del gasto público.

32

El lema del CONEVAL señala que lo que se evalúa se

puede mejorar; sin transparencia en todos los procesos

de política pública −definición del problema, causas y

soluciones diseño, implementación y resultados− no es

posible determinar si existe un ejercicio justificado del

presupuesto en términos de su contribución a la solución

del problema que le dio origen. La publicidad de esta

información y su evaluación hace posible el análisis del

gasto social con el fin de maximizar el impacto de los re-

cursos públicos en el bienestar de los mexicanos. De aquí

la importancia de considerar la transparencia como polí-

tica pública no solo a personas y no solo para combatir la

corrupción, también para evaluar las estrategias guber-

namentales, fortalecer, corregir, o eliminar programas

sociales a partir de establecer prioridades.

No es posible resolver a ciegas la compleja problemáti-

ca social mexicana. Ésta responde a una multiplicidad

de factores y es necesario que exista la información su-

ficiente para establecer relaciones causales entre la im-

plementación de una política y el cambio en las condicio-

nes de vida de las personas. Resolver el gran problema

de desigualdad que aqueja al país solo parece posible

con una política de desarrollo social responsable, a par-

tir de un proceso racional e informado que brinde a los

ciudadanos herramientas suficientes de supervisión y

monitoreo, y que esté verdaderamente comprometida

con garantizar los derechos humanos que los mexicanos

requerimos.

33

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38

39

40

CATEGORÍA

LICENCIATURA

SEGUNDO LUGAR

El municipio: punto de partida para la

transparencia y la rendición de cuentas

Irving Jesús Martínez Anguiano

41

42

El Municipio: Punto de Partida para

la Transparencia

y la Rendición de Cuentas

POR

Matías Mein

Resumen

Este ensayo se propone encontrar los factores más im-

portantes que influyen en el nivel de transparencia de un

municipio y determinar qué es un municipio transparen-

te. En primer lugar, se establece una definición de trans-

parencia y rendición de cuentas adecuada para el análisis

del tema. En segundo lugar, se muestra que, en el siste-

ma federal, el nivel municipal tiene relevancia en el com-

bate a la corrupción y en el fomento a la transparencia y

la rendición de cuentas. Finalmente, el ensayo presenta

los principales factores que determinan la transparencia

en el nivel municipal mediante tres estudios de relevan-

cia y el análisis de tres casos específicos.

43

Introducción

Actualmente, la corrupción es uno de los problemas más

relevantes en América Latina. Los casos de corrupción

en distintos países de la región son numerosos y el reza-

go en el combate a este problema ha generado grandes

obstáculos para el desarrollo de estos países. Ejemplos

de esta crisis generalizada de corrupción son la reciente

dimisión de Otto Pérez Molina de la presidencia de Gua-

temala o la actual investigación que se lleva a cabo en

contra de diversos funcionarios del gobierno brasileño,

ambos casos debido al mal uso de recursos públicos y a

la falta de información acerca del destino de éstos. En

México, la corrupción es un problema que se encuentra

presente en muchos ámbitos de la sociedad. Desde so-

bornos diarios a funcionarios públicos hasta escándalos

en las altas esferas de la política, constantemente el país

y sus instituciones se ven afectadas en diversos aspectos

como consecuencia de la falta de estrategias que comba-

tan de manera efectiva estas prácticas. En este contexto,

es necesario poner atención a los mecanismos institucio-

nales que se han creado o pueden crearse para prevenir

el uso indebido de los recursos públicos, además de me-

jorar el sistema de administración pública. Tomando en

cuenta lo anterior, los conceptos de transparen cia y ren-

dición de cuentas se han vuelto de vital importancia en

el éxito o fracaso de las relaciones entre los ciudadanos y

las autoridades gubernamentales.

En este ensayo, se analizarán los temas de transparencia

y rendición de cuentas en relación con la unidad mínima

de organización política en el país: los municipios. El obje-

tivo de este texto es presentar los diferentes factores que

causan la falta de transparencia y rendición de cuentas

en los municipios para, al final, demostrar la relevancia

del diseño institucional, la normatividad vigente y el pa-

pel de la ciudadanía como factores determinantes para

44

los avances en materia de transparencia en este nivel de

gobierno. Para realizar lo dicho anteriormente se utilizan

diversas investigaciones y análisis de casos respecto a la

corrupción y cómo se combate en el nivel municipal, ade-

más de indicadores relevantes en la determinación de la

calidad de la transparencia.

En la primera parte de este texto, se delimitan los con-

ceptos de transparencia y rendición de cuentas, con el fin

de contar con un marco conceptual claro para realizar el

análisis. Posteriormente, se aplican estas definiciones al

ámbito municipal, con el objetivo de tener claras las ca-

racterísticas que actualmente se toman en cuenta para

clasificar a los municipios como transparentes o no trans-

parentes, además de conocer el diagnóstico de la calidad

de la transparencia y rendición de cuentas de los munici-

pios en general. Después de identificar los factores que

determinan el nivel y la calidad de la transparencia en el

ámbito municipal, se toma una muestra de tres munici-

pios que podrían resultar representativos y se estudian

estos factores de manera más detallada.

¿Qué son La Transparencia y la Rendición de Cuentas?

Para comenzar este análisis es necesario reconocer que

uno de los principales problemas comúnmente señala-

dos acerca de la definición de transparencia es que no

existe una definición precisa que delimite el concepto y

haga su aplicación más fácil1. Aunado a este problema,

es importante el reconocimiento de que los conceptos de

transparencia y rendición de cuentas (del cual tampoco

hay con senso) están estrechamente ligados. Helena Ho-

fbauer y Juan Antonio Cepeda establecen la relación en-

1. CEJUDO, M. Guillermo. “La construcción de un nuevo régimen de rendición de cuentas en las entidades federativas”. Auditoría Superior de la Federación.

Cultura de la rendición de cuentas. 229, núm. 12, p. 19.

45

tre estos dos conceptos al señalar que la transparencia es

una condición necesaria, mas no suficiente para la rendi-

ción de cuentas2. Por un lado, la rendición de cuentas es

concebida como “un sistema que obliga, por una parte,

al servidor público a reportar detalladamente sus actos y

los resultados de los mismos, y por otra parte, dota a la

ciudadanía de mecanismos para monitorear el desempe-

ño del servidor público”3. Por otro lado, la transparencia

está relacionada con la información que el funcionario

público proporciona a la ciudadanía. “Para la transparen-

cia del ejercicio público gubernamental, la información

debe ser de fácil acceso, comprensiva, relevante y con-

fiable.4” Del mismo modo, el Senado de la República de-

fine a la transparencia como la acción de “dar a conocer

la in-formación de carácter público que obra en los archi-

vos de cada dependencia gubernamental, garantizar el

derecho de acceso a la información […], y salvaguardar la

protección de datos personales de solicitantes y sujetos

obligados”5.

Ante esta amplitud de definiciones, este ensayo utiliza-

rá las definiciones de Transparency International, ya que

parecen ser las que mejor engloban las nociones de trans-

parencia y rendición de cuentas expresadas en las demás

definiciones, además de que, al ser propuesta por una

organización de carácter internacional, puede conside-

rarse un parámetro objetivo para realizar comparaciones.

Transparency International define transparencia como “la

2. HOFBAUER, Helena, et al. “Transparencia y rendición de cuentas”. En: Transparencia: libros autores e ideas. México: IFAI, 2005. P. 36

3. HOFBAUER, Helena, et al. “Transparencia y rendición de cuentas”. En: Transparencia: libros autores e ideas. México: IFAI, 2005. P.37.

4. HOFBAUER, Helena, et al. “Transparencia y rendición de cuentas”. En: Transparencia: libros autores e ideas. México: IFAI, 2005. P. 37.

5. SENADO de la República. Senado de la República [en línea]. [Fecha de consulta: 12 noviembre 2015]. Disponible en: transparencia.senado.gob.mx/

index.php?option=com_content&view=article&id=25&Itemid=120

46

característica de gobiernos, compañías, organizaciones e

individuos de ser abiertos en la revelación clara de infor-

mación, reglas, planes, procesos y acciones”6. También

define rendición de cuentas como “el concepto de que las

personas, las agencias y organizaciones [...] son respon-

sables de informar de sus actividades y la ejecución de sus

competencias correctamente. También incluye la respon-

sabilidad de dinero u otros bienes encomendados”7.

Diagnóstico de México y sus municipios

Una vez establecidas las definiciones, es necesario reali-

zar un diagnóstico de la situación en México. En el ámbi-

to nacional y, comparado con otros países, regularmente

concebimos a nuestro gobierno como poco o nada trans-

parente, pero ¿cuál es el verdadero diagnóstico de Mé-

xico en cuanto a transparencia y rendición de cuentas?

De acuerdo con el “Índice de Percepción de la Corrupción

2014”, elaborado por Transparency International, México

se ubica en el lugar 103 de 175 países evaluados con una

calificación reprobatoria de 35 puntos en una escala de

1008. En otras palabras, México forma parte de los paí-

ses peor evaluados en el mundo en cuanto a prácticas de

corrupción y, por lo tanto, en materia de transparencia y

rendición de cuentas.

En cuanto al nivel municipal, de acuerdo con el Ranking

de Transparencia Municipal elaborado por el colectivo de

Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA), de

la muestra de 62 municipios evaluados en los últimos 18

6. Traducción propia de TRANSPARENCY International. Transparency International [en línea]. [Fe-cha de consulta: 12 noviembre 2015]. Disponible en: https://www.transparency.org/glossary/term/transparency

7. Traducción propia de TRANSPARENCY International. Transparency International [en línea]. [Fe-cha de consulta: 12 noviembre 2015]. Disponible en: https://www.transparency.org/glossary/term/accountability

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47

meses únicamente 14 (el 22.5% aproximadamente) lo-

graron una calificación aprobatoria (60 puntos en una es-

cala del 0 al 100) en los indicadores de rendición de cuen-

tas utilizados por este grupo de organizaciones. Además,

27 municipios no lograron alcanzar ni siquiera los 20 pun-

tos de calificación (43.54% de los municipios) y, en con-

junto, los 62 municipios consiguieron una calificación de

34.5 en la escala de transparencia9. Al ver estas cifras, es

claro que los problemas de corrupción en México no co-

mienzan en las esferas más altas el gobierno, sino desde

el nivel más cercano a los ciudadanos. Debido a que el

municipio es, en teoría, el nivel de gobierno más cercano

a la ciudadanía, vale la pena preguntarse si es también

en el que la sociedad civil puede tener más influencia en

cuanto a los avances en materia de transparencia y ren-

dición de cuentas.

Municipios transparentes: características e indicado-

res

De acuerdo con Mauricio Merino, a partir de la transición

democrática y del aumento de la pluralidad en el sistema

político mexicano, los municipios han adquirido mayor

relevancia en el funcionamiento del gobierno y en la re-

lación existente entre las autoridades gubernamentales

y la ciudadanía. Esto se debe, principalmente, al proceso

de descentralización que el sistema federal ha presen-

ciado en los últimos años, en el que los municipios han

adquirido mayores atribuciones y mayor autonomía con

respecto a los otros niveles de gobierno. Como lo indica

Merino en su texto El nuevo federalismo mexicano: diag-

nóstico y perspectiva, “los ayuntamientos […] ganaron

atribuciones propias como gobiernos municipales y se

9. Elaboración propia de los porcentajes con base en los datos del Ranking CIMTRA Municipal. Disponible en: http://www.cimtra.org.mx/portal/rank-ing-municipal/

48

convirtieron en un nuevo actor con voz propia y peso es-

pecífico en el sistema político y administrativo del país”10.

El desarrollo del federalismo en México, señala Merino,

ha tenido como consecuencia algunos de los problemas

que dificultan la rendición de cuentas en el ámbito mu-

nicipal. Por un lado, no existe una diferenciación clara

entre las competencias de los gobiernos municipales y

las competencias de los gobiernos esta-tales, lo que pro-

voca un margen de opacidad en el que no está claro cuál

de los dos niveles de gobierno debe rendir cuentas a la

ciudadanía. En segundo lugar, como consecuencia de la

dependencia de recursos federales y estatales por parte

de los municipios, los órganos garantes municipales no

cuentan con los recursos necesarios para desempeñar

sus labores de vigilancia y sanción. Por último, la descen-

tralización no ha logrado crear instrumentos de vincula-

ción entre los distintos grupos de la sociedad (asociacio-

nes civiles, empresas, grupos de interés, entre otros.) y

los gobiernos municipales, por lo que el municipio no se

encuentra lo suficientemente cercano a la población.

El fortalecimiento de la figura municipal tiene como re-

sultado que su impor-tancia para el combate a la corrup-

ción y el fomento de la transparencia y la rendi-ción de

cuentas sea mayor. Teóricamente, en el sistema federal,

el nivel municipal es el nivel de gobierno más cercano a la

ciudadanía, por lo que es indispensable establecer meca-

nismos de rendición de cuentas. En este contexto, es re-

levante preguntarse qué es un municipio transparente y

cuáles son las características que lo consolidan como tal.

10. MERINO, Mauricio, et al. “El nuevo federalismo mexicano: diagnóstico y perspectiva. En: Federalismo y descentralización. México, D.F.: Secretariado Técnico al Servicio de los Gobiernos Estatales, A. C., 2008. P. 218.

49

Para tratar de establecer este punto, este ensayo utili-

zará tres estudios re-levantes en el análisis y evaluación

de los mecanismos de rendición de cuentas en los niveles

municipal y federal: “Métrica de la Transparencia 2014”,

el “Reporte de transparencia y acceso a la información”

del Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO) y

Global Integrity y, por último, los estudios de transparen-

cia municipal de CIMTRA.

Por un lado, el estudio de Métrica de la Transparencia,

realizado por el Cen-tro de Investigación y Docencia Eco-

nómicas (CIDE) y por la Conferencia Mexicana para el Ac-

ceso a la Información Pública (COMAIP), establece cinco

dimensiones para la medición y evaluación de la transpa-

rencia y la rendición de cuentas en México. En primer lu-

gar está la dimensión de la normatividad, la cual analiza

las leyes establecidas en materia de transparencia en los

tres niveles de gobierno, la calidad del diseño de estas

leyes y su relación con los estándares internacionales en

materia legislativa. En segundo lugar, la dimensión de la

información pública de oficio, es decir, la calidad, clari-

dad y accesibilidad a la información que las autoridades

hacen pública a través de sus portales en internet. En ter-

cer lugar, la dimensión del usuario simulado, la cual eva-

lúa los mecanismos para la solicitud de información así

como las respuestas a dichas solicitudes por parte de las

autoridades. En cuarto lugar, la dimensión de las capaci-

dades institucionales de los órganos garantes, esto es, si

las atribuciones de los órganos encargados de garantizar

el acceso a la información pública son suficientes para

que operen de manera eficaz. Por último, la dimensión

del sujeto obligado, cuya función es evaluar la organi-

zación y las prácticas de las instituciones obligadas a la

rendición de cuentas y el acceso transparente a la infor-

mación.

50

Por otro lado, el “Reporte de transparencia y acceso a la

información” realizado por el IMCO y Global Integrity,

establece, para realizar la evaluación de la calidad de la

transparencia y la rendición de cuentas en el nivel muni-

cipal, ciertas condiciones que vale la pena considerar. En

primer lugar, y en referencia a la relación Estado-Munici-

pio para el acceso a la información, las condiciones que el

estudio señala son las siguientes:

• Coordinación de la relación institucional esta-

do-municipio para la respuesta efectiva de las

solicitudes de información.

• Lineamientos municipales de clasificación de la

información como pública y privada.

• Eficacia del sistema de clasificación de la infor-

mación en las instituciones municipales.

En segundo lugar, y con relación al funcionamiento de

los agentes de transparen-cia locales, las condiciones

son las siguientes:

• Grado de interferencia política en la operación

de los agentes municipales encargados de res-

ponder las solicitudes de información.

• Infraestructura necesaria de los agentes para

responder las solicitudes de manera eficaz.

• Capacitación de los agentes a cargo de respon-

der las solicitudes de información.

Por último, las condiciones necesarias con relación a los

recursos de la ciudadanía para acceder, exigir y obtener

información pública son:

• Promoción del derecho al acceso a la informa-

ción pública.

• Existencia de recursos de apelación para las soli-

citudes de información de-negadas.

• Sanciones aplicables a autoridades municipales

que interfieran con la res-puesta de las solicitu-

des de información.

51

Finalmente, el Ranking de Transparencia Municipal de

CIMTRA está dividido en tres bloques de análisis. El pri-

mero de ellos es el Bloque de Información al Ciudadano,

el cual evalúa la información proporcionada a la ciuda-

danía sin necesidad de realizar solicitudes específicas.

Los campos de información considerados en este bloque

son: información de gastos del gobierno, información

acerca de obras públicas realizadas, información sobre

los bienes públicos y su uso, información acerca de la

administración pública, entre otros. El segundo bloque,

llamado Espacios de comunicación gobierno-sociedad,

considera y evalúa las instancias con que cuenta la ciu-

dadanía para establecer una comunicación efectiva con

el gobierno municipal. Las instancias evaluadas son: los

consejos municipales y el cabildo municipal. Además

evalúa el nivel de participación ciudadana en cada uno

de los municipios. El último bloque corresponde a la

evaluación de la atención ciudadana, entendida como la

orientación proporcionada por el gobierno para obtener

información o realizar algún trámite.

Con base en las variables evaluadas por los estudios que

se presentaron, es posible tener una idea más clara de

cuáles son las factores que determinan que los munici-

pios sean transparentes o no. En los tres estudios pre-

sentados podemos distinguir variables que podrían ser

divididas en tres categorías más precisas: la normativi-

dad local vigente en temas de transparencia y acceso a

la información; el diseño institucional de los órganos en-

cargados de garantizar la transparencia y la rendición de

cuentas en los municipios; y, por último, los mecanismos

municipales que favorecen la participación ciudadana.

52

Análisis de casos particulares

Una vez establecidos estos tres parámetros es posible

realizar el análisis de algunos casos para comprobar la

relevancia de los factores antes mencionados en la trans-

parencia y rendición de cuentas de los municipios. Con

el objetivo de llevar a cabo este análisis se seleccionaron

tres municipios de las zonas norte, centro y sur del país:

Nezahualcóyotl, Chihuahua y Mérida. Los tres munici-

pios son evaluados con base en los estudios ya descritos

del CIDE, el IMCO y CIMTRA.

El primer caso que se analizará en este ensayo es el de

Nezahualcóyotl, municipio del Estado de México. La re-

lación entre el estado y el municipio para garantizar el

acceso a la información pública es calificada por el IMCO

como muy débil, puesto que muestra una calificación de

62 en una escala de 100. Dentro de este rubro pueden

desprenderse algunas otras variables. De acuerdo con

este estudio, aunque por ley existe un proceso claro por

medio del cual puede pedirse acceso a la información

pública, lineamientos claros para la clasificación de in-

formación como pública y una relación institucional es-

tado-municipio para cumplir con las solicitudes de infor-

mación, lo que sucede en la realidad es muy diferente.

En la práctica, este municipio no sigue los parámetros

establecidos por la ley para clasificar cierta información

municipal como pública por lo que se restringe el acce-

so a información que podría ser relevante para evaluar

al gobierno local. Además, el municipio no entrega la in-

formación a los órganos garantes locales en el tiempo y

forma establecidos por la ley. Nezahualcóyotl tampoco

hace efectiva la cooperación que por ley está obligado

a establecer con el Estado de México para cumplir con

las solicitudes de acceso a la información. En cuanto a

la participación ciudadana en el municipio y al estable-

cimiento de incentivos para la ciudadanía por parte del

53

gobierno municipal para acercarse más a los procesos de

transparencia y rendición de cuentas, los datos no son

muy diferentes. Esto se demuestra en la calificación de

58 puntos obtenida en el rubro de solicitudes de infor-

mación gubernamental a nivel municipal. A pesar de que

la ley establece que el gobierno municipal está obligado

a publicitar los derechos de los ciudadanos en materia de

acceso a la información y brindarles los recursos necesa-

rios para que puedan ejercer su derecho, en la práctica

esta ley no se cumple. Un problema de la normatividad y

el diseño institucional se encuentra en el hecho de que,

a pesar de que se cumple el mandato de tener un agente

o grupo de agentes designados dentro del gobierno mu-

nicipal para responder a las solicitudes de información

gubernamental, no existe ningún tipo de obligación legal

para que este grupo de agentes actúe sin interferencia

política. Lo anterior provoca que el ciudadano no tenga

la garantía de que la información que obtendrá será fi-

dedigna o incluso de que no será perseguido por ejercer

libremente su derecho al acceso a la información. En el

caso en que los ciudadanos soliciten información pública

y ésta les sea negada, las autoridades municipales tam-

poco cumplen con su obligación de ofrecer explicaciones

de las razones por las que las solicitudes son negadas o

ignoradas. Por último, a pesar de que el municipio de

Nezahualcóyotl divulga la información del presupuesto

municipal por su portal de internet, lo hace una vez que

éste está aprobado y no cuando el Ejecutivo envía una

nueva propuesta.

El municipio que se analizará a continuación es Chi-

huahua. El Ranking CIMTRA Municipal califica a Chi-

huahua con 70.4% en la calidad de la transparen-cia y

rendición de cuentas en general. El primer aspecto que

se evaluará es la normatividad. El IMCO cataloga como

“muy débil” los procedimientos establecidos para la so-

54

licitud de información por parte de los ciudadanos. Las

leyes locales de transparencia y acceso a la información

difieren en varios aspectos con las leyes de transparen-

cia estatal. En primer lugar, la ley municipal no establece

la posibilidad de realizar solicitudes de información de

manera verbal. En segundo lugar, el plazo de respuesta

a las solicitudes es de 20 días con la posibilidad de pró-

rroga de 20 días, mientras que en la ley estatal es de 10

días con prórroga de 5 días. La normatividad acerca de

qué información se clasifica como pública también es

deficiente: se cataloga como información reservada “La

que sea considerada de tal forma por el H. Ayuntamien-

to”, lo cual deja un espacio amplio para la opacidad en la

información accesible. El segundo aspecto evaluado es

el diseño institucional. Chihuahua es un caso interesan-

te de estudio, ya que a pesar de que en los reglamentos

existen deficiencias en la coordinación de los órganos

municipales con los órganos estatales e incluso no existe

la posibilidad de intervención de la autoridad estatal en

caso de que la información municipal no sea presentada

o el solicitante no esté conforme con ella, la coordina-

ción estado-municipio es calificada como “muy fuerte”.

Esta calificación es otorgada porque, en la práctica, los

órganos garantes estatales realizan recomendaciones y

capacitaciones efectivas a los órganos de transparencia

municipales lo cual ha mostrado mejoras en la calidad

del funcionamiento de éstos. Un punto que es importan-

te mencionar es que el diseño de la Comisión de Trans-

parencia del municipio de Chihuahua es imperfecto, ya

que los integrantes de esta comisión son designados por

el presidente municipal, es decir, carecen de la autono-

mía necesaria para funcionar de manera adecuada. El

último aspecto estudiado es el de los mecanismos que

favorecen la participación ciudadana. En este aspecto el

municipio de Chihuahua recibe calificaciones favorables,

ya que la ley expresamente establece que la Comisión

55

de transparencia municipal se encargará de promover el

ejercicio del derecho al acceso a la información. Además,

la ley proporciona dos vías de aclaración en caso de que

la información sea negada o no satisfaga al solicitante.

En cuanto a la calidad de las respuestas recibidas por los

ciudadanos, el estudio de Métrica de la Transparencia le

da una calificación de 52.5 puntos de 100 al municipio de

Chihuahua.

El último municipio evaluado es el de Mérida, Yucatán.

Este municipio es calificado con 77% en calidad de trans-

parencia y rendición de cuentas en general por el Ran-

king CIMTRA Municipal. En cuanto a la normatividad vi-

gente, el estudio del IMCO le da a Mérida la calificación

de “Muy fuerte” por la claridad en los procedimientos de

solicitud de la información. También la evaluación recibi-

da por la clasificación de la información como pública o

reservada es favorable: 100 puntos de 100. Esta califica-

ción es obtenida principalmente porque la ley establece

claramente los lineamientos considerados para la clasi-

ficación de la información, además, hace referencia a la

información que es obligatorio publicar sin necesidad de

solicitudes. En referencia al diseño institucional, Mérida

cuenta con una relación efectiva estado-municipio para

la transparencia y la rendición de cuentas. La ley estable-

ce mecanismos que favorecen la cooperación entre los

órganos garantes estatales, los órganos garantes muni-

cipales y los sujetos obligados. Estas disposiciones han

resultado efectivas sobre todo en la resolución de solici-

tudes de revisión por parte de los ciudadanos en las que,

de las 10 resoluciones hechas, 7 han sido a favor del ciu-

dadano. Sin embargo, el municipio de Mérida no cuenta

con disposiciones que prevengan la interferencia política

en los órganos de transparencia, además, los miembros

de estos órganos son designados por el gobierno del

municipio por lo que el diseño de estas instituciones de

transparencia puede no ser tan efectivo. El último punto

56

por analizar es el de la participación ciudadana. Por un

lado, el municipio de Mérida recibe solamente 50 puntos

de 100 por la promoción del derecho al acceso a la infor-

mación, ya que el reglamento municipal no establece la

atribución de informar a la ciudadanía acerca de este de-

recho. Por otro lado, existen los mecanismos necesarios

para realizar recursos de revisión a la información otor-

gada a los ciudadanos y, en general, las revisiones son

realiza das de manera adecuada. Por último, el estudio

de Métrica de la Transparencia le da a Mérida una califi-

cación promedio de 81.5% en cuanto a información de

inter-net, atención al usuario y calidad de la respuesta.

Conclusiones

En este ensayo, se trató uno de los temas más relevantes

para América Latina en general y para México en parti-

cular: la corrupción y la necesidad de avan-ces en mate-

ria de transparencia y rendición de cuentas. Con el fin de

llevar a cabo un análisis más profundo de las principales

causas que generan este gran proble-ma para la socie-

dad y el gobierno mexicano, se realizó el análisis toman-

do como base al municipio, considerándolo como el nivel

de gobierno más cercano a los ciudadanos. Este texto se

centró en demostrar la relevancia que tienen factores

como el diseño institucional, la normatividad vigente y

el interés de la ciudadanía en el avance o retroceso de la

transparencia y la rendición de cuentas en nuestro país.

Para llevar a cabo este análisis, se utilizaron investiga-

ciones de los principa-les teóricos y e investigaciones

en este ámbito. Además, se utilizaron tres municipios

(Nezahualcóyotl, Chihuahua y Mérida) como casos para

determinar la importancia de los factores antes mencio-

nados.

57

Después del análisis realizado, pueden obtenerse las si-

guientes conclusio-nes. En primer lugar, en cuanto a la

normatividad vigente, a pesar de los avances en las leyes

existentes en materia de transparencia y rendición de

cuentas en el nivel municipal y de la creación de órga-

nos encargados de garantizar el acceso a la información

en los tres niveles de gobierno, la calidad de la transpa-

rencia sigue siendo deficiente. Esto da indicios de que la

creación de leyes y la reforma de las ya existentes no son

suficientes para combatir a la corrupción. En segundo lu-

gar, en cuanto al diseño de las instituciones encargadas

de garantizar la transparencia y rendición de cuentas, se

encontró que sí existe una relación relevante entre la ma-

nera en la que estas instituciones fueron pensadas y los

resultados que generan. En otras palabras, si las institu-

ciones funcionan de acuerdo con los preceptos bajo los

cuales fueron diseñadas, hay mayor transparencia y ren-

dición de cuentas. En tercer lugar, en cuanto a la partici-

pación de la ciudadanía, se encontró que, si bien la parti-

cipación de los ciudadanos representa un gran incentivo

para la mejora en el sistema de acceso a la información

pública, la manera en la que las autori-dades guberna-

mentales actúan (si incentiva la participación o no) es un

factor determinante en el nivel de interés y participación

del ciudadano. Por último, a pesar de que los aspectos

evaluados están estrechamente ligados, los resultados

en los municipios varían de manera considerable. Por

esta razón sería necesario establecer qué otras variables,

como la voluntad política, la educación y la exigencia ciu-

dadana, determinan la calidad de la transparencia y la

rendición de cuentas en el nivel municipal.

58

59

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CEJUDO, M. Guillermo. “La construcción de un nuevo ré-

gimen de rendición de cuentas en las entidades federa-

tivas”. Auditoría Superior de la Federación. Cultura de la

rendición de cuentas. 229, núm. 12, p. 19.

Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).

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ta: 12 noviembre 2015]. Disponible en: http://inicio.ifai.

org.mx/Estudios/MetricaTransparenciaFINAL.pdf

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nual de aplicación de la herramienta CIMTRA municipal

[en línea]. [Fecha de consulta: 12 noviembre 2015]. Dispo-

nible en: http://www.cimtra.org.mx/portal/wp-content/

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HOFBAUER, Helena, et al. “Transparencia y rendición de

cuentas”. En: Transpa-rencia: libros autores e ideas. Méxi-

co: IFAI, 2005.

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no: diagnóstico y perspecti-va. En: Federalismo y descen-

tralización. México, D.F.: Secretariado Técnico al Servicio

de los Gobiernos Estatales, A. C., 2008. P. 218.

60

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com_content&view=article&id=25&Itemid=12 0

Transparency International. Corruption perception index

2014 [en línea]. [Fecha de consulta: 12 noviembre 2015].

Disponible en: https://www.transparency.org/cpi2014/re-

sults

61

62

CATEGORÍA

LICENCIATURA

TERCER LUGAR

Transparencia y Partidocracia: La

importancia e injerencia de las labores

del Instituto Nacional de Transparencia,

Acceso a la Información y Protección

de Datos Personales en temas de

financiamiento a partidos políticos y

combate a la corrupción

Gerardo Centeno García

63

64

Transparencia y Partidocracia: La

Importancia e Injerencia de las Labores del

Instituto Nacional de Transparencia, Acceso

a la Información y Protección de Datos

Personales en temas de Financiamiento a

Partidos Políticos y Combate a la Corrupción

POR

Mike Rotchburns

Resumen

El sistema partidista mexicano ha sido blanco de cons-

tantes críticas en años recientes respecto de supuestas

malversaciones del financiamiento público otorgado por

el Estado; dichos recursos habrían sido utilizados para fi-

nes de enriquecimiento ilícito y no para las actividades

señaladas en las legislaciones electorales pertinentes

(Ley General de Instituciones y Procedimientos Electora-

les, y Ley General de Partidos Políticos). Factores como

la escasa reglamentación en materia de fiscalización y

transparencia de los recursos cedidos a los partidos po-

líticos, y la discrecionalidad de la que goza el Instituto

Nacional Electoral respecto de la regulación de dichas

tareas; han logrado opacar el acceso a la información, al

que los ciudadanos mexicanos tenemos derecho, respec-

to del gasto en materia política que se hace de los fondos

económicos al que nosotros contribuimos con el pago de

impuestos. Esto se lograría combatir mediante la dele-

gación de los trabajos de fiscalización a organismos pú-

blicos distintos del INE.

65

Introducción

Desde la concepción de la democracia, lo abstracto del

concepto ha probado ser un obstáculo para la cumpli-

mentación del objetivo por el cual fue creado. Por ello,

los distintos actores jurídicos y políticos han tendido a la

regulación de este sistema político conforme se comple-

jizan las sociedades en las cuales este engranaje electoral

es el utilizado al momento de otorgar a sus ciudadanos la

potestad de elegir a quienes representarán sus intereses

ante los tres poderes supremos. A raíz de lo anterior, los

procesos electorales han sido sujetos a vigilancia exhaus-

tiva, taxativa y estricta, por lo que los candidatos deben

apegar sus actuares a los lineamientos establecidos en

las normatividades de la materia.

En nuestro país, los partidos políticos fueron elevados a

rango constitucional mediante la reforma de 1977 al artí-

culo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, la cual les incluyó dentro de su tutela mag-

na1. Esto permitió a los gobiernos mexicanos injerir en las

contiendas electorales de manera perenne y legitimar el

acto partidista a través de la integración de los partidos

como sujetos de “interés público” y el financiamiento

público de los mismos; estas dos últimas acciones esta-

blecidas en las fracciones I y II del numeral en comento2.

Respecto de esta última prerrogativa, la cual fue adheri-

da al texto constitucional mediante decreto de reforma

de fecha 3 de septiembre de 19933, es de donde nacen las

líneas que dan vida a este texto.

1. México. DECRETO que reforma y adiciona los artículos 6o., 41, 51, 52, 53, 54, 55, 60, 61, 65, 70, 73, 74, 76, 93, 97 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Diario Oficial de la Federación, 6 de diciembre de 1977.

2. México. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 10 de julio de 2015. Artículo 41, fracciones I y II, pp. 77 y 78.

3. México. DECRETO por el que se reforman los artículos 41, 54, 56, 60, 63, 74 y 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Diario Oficial de la Federación, 3 de septiembre de 1993.

66

Desde el siglo pasado, el financiamiento público de los

partidos políticos ha sido materia de discusión dentro

de la vida política de los mexicanos, los cuales han visto

cómo su pago de impuestos es otorgado a las bandadas

partidistas para cumplir con sus actividades ordinarias,

en tiempos electorales o fuera de éstos, y para conca-

tenar el fin último para los cuales fueron constituciona-

lizados: la promoción de la participación del pueblo en la

vida democrática y posibilitar el acceso a los integrantes

del mismo al poder público. Sin embargo, también han

sido testigos de cómo dichos recursos han sido dilapida-

dos en cuestiones ajenas a esas metas democráticas. El

incesante crecimiento del monstruo de la corrupción ha

afligido de manera significativa esta subvención estatal

y ha sido materia de escándalos repetidos cada época

electoral y que han ocasionado mermas en la confianza

social respecto de la pertinencia del mantenimiento de

estas atribuciones económicas.

Y es que haciendo un repaso de los procesos electorales,

desde 1993 que fue cuando se instauró el financiamiento

público a los partidos políticos, los escándalos han proli-

ferado en cada uno de ellos. Por mencionar algunos: Los

Amigos de Fox y el PEMEX Gate durante la campaña pre-

sidencial de 2000, las multas omitidas de pago por parte

del Partido Verde Ecologista de México en el presente

año, y las sonadas Tarjetas Monex y Soriana de la campa-

ña presidencial de 2012. Sin embargo, estos casos no son

aislados y son un ominoso indicio de que, si bien estos

son casos de corte federal, lo mismo está sucediendo en

los ámbitos estatales y municipales a escalas menores,

pero no por ello menos alarmante.

En atención a lo anterior, y a manera de combatir la co-

rrupción en las instituciones electorales, se debe ahon-

dar en las normatividades en materia de transparencia

67

y fiscalización respecto de los gastos que los partidos

políticos realizan, año con año, con las erogaciones que

el Instituto Nacional Electoral les otorga a fin de que

realicen sus actividades ordinarias y, a final de cuentas,

respecto de la concatenación de la participación demo-

crática del pueblo mexicano. Asimismo, se deben escla-

recer respecto de los cumplimientos, en tiempo y forma,

de los respectivos informes de precampaña y campaña

establecidos en la Ley General de Partidos Políticos en

su artículo 724, los cuales debieron ser entregados el 28

de febrero de 2015 y 6 de junio de 2015, según se puede

apreciar en los “Calendarios de Fiscalización del Instituto

Nacional Electoral”5.

Ergo, dirigiremos las líneas de este texto al análisis de

la reciente reforma en materia de transparencia de las

finanzas partidistas y de sus opacos procesos de fiscali-

zación de cuentas. Si bien ha sido un avance importante

la integración de los partidos políticos como sujetos obli-

gados para con las disposiciones contenidas en la nueva

Ley General de Transparencia y Acceso a la Información

Pública (siendo incluidos en el artículo 1° de la legislación

en comento)6, esta es una respuesta tardía para todos los

acontecimientos anteriormente suscitados en el mismo

tenor. Sin más preámbulo, vayamos pues, a los detalles

de esta hipótesis.

4. México. Ley General de Partidos Políticos. Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 23 de mayo de 2015. Artículo 72. Pp. 33-34.

5. Disponible en World Wide Web: <http://www.ine.mx/archivos2/portal/PartidosPoliticos/Fiscalizacion_y_rendicion_de_cuentas/calend ariosFiscalizacion/

FED.html>

6. México. Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 4 de mayo de 2015.

Artículo 1°, párrafo segundo, p. 1.

68

2. Marco conceptual

Sería muy poco prudente pretender analizar este tema

sin definir primero algunos conceptos respecto del mis-

mo. El asunto en cuestión es por demás técnico y mu-

chos conceptos pueden resultar vagos o incompresibles

sin el debido estudio previo. Por ello, es de vital impor-

tancia delimitar algunas ideas antes de seguir avanzando

en nuestra hipótesis.

2.1. Transparencia

Según Luis Carlos Ugalde, podemos definir a este con-

cepto como la acción de “abrir la información de las orga-

nizaciones políticas y burocráticas al escrutinio público,

mediante sistemas de clasificación y difusión que redu-

cen los costos de acceso a la información del gobierno, el

cual no implica un acto de rendir cuentas a un destinata-

rio específico, sino la práctica de colocar la información

en la vitrina pública para que aquellos interesados pue-

dan revisarla, analizarla y, en su caso, usarla como meca-

nismo para sancionar en caso de que haya anomalías en

su interior”7.

Por tanto, los partidos políticos no pueden tener por com-

pletada la tarea de transparencia de sus finanzas públi-

cas con la simple entrega de los informes de fiscalización

a los que les obliga la Ley General de Partidos Políticos.

Si bien es un paso tendente al perfeccionamiento de esa

labor, es solo una parte de su obligación. Esta informa-

ción deberá ser puesta a disposición de los ciudadanos

mexicanos por todos los medios posibles, así como estar

lo mayormente desglosada posible.

7. UGALDE, Luis Carlos. Rendición de Cuentas y Democracia. El caso de Mé-

xico. Instituto Federal Electoral (prol.), 1ª. Edición, México: Instituto Federal Electoral, 2002, pp. 11-14.

69

2.2. Financiamiento a partidos políticos

Este concepto, por muy claro que pudiera parecer, está

plagado de modalidades que le complejizan a la luz de

su supuesta simplicidad. Primero, se debe establecer

que existen tres tipos de financiamiento para los parti-

dos políticos, los cuales se diferencian por la fuente de la

que emanan los recursos otorgados a las agrupaciones

partidistas; estas son: Financiamiento público, privado y

mixto. Esta tríada de definiciones serán las primeras que

se analizarán.

2.2.1. Financiamiento público

Se encuentra conformado por los recursos económi-

cos, bienes y servicios que el Estado otorga a los parti-

dos políticos para que éstos lleven a cabo las funciones y

cumplan con los fines que la ley señale8. Esto se estipula

constitucionalmente en el artículo 41, fracción II, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

en el cual se hace mención del financiamiento público

como el medio por el cual se garantizará que los partidos

políticos nacionales cuenten de manera equitativa con

elementos para llevar a cabo sus actividades9, y será cal-

culada de la siguiente manera:

I. Financiamiento público para el sostenimiento

de actividades ordinarias permanentes: Se mul-

tiplica el número total de ciudadanos inscritos

en el padrón electoral por el sesenta y cinco por

ciento del salario mínimo vigente para el Distrito

8. El Financiamiento de los Partidos Políticos en el Derecho Comparado. Alternativas para México. Estudios Jurídicos en Homenaje a Marta Morineau [en línea]. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autó-

noma de México, México, 2006 [ref. 3 de noviembre de 2015]. Disponible en World Wide Web: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1968/6.pdf 9. México. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 10 de julio de 2015. Artículo 41, fracción II, pp. 78 y 79.

70

Federal. El treinta por ciento de la cantidad re-

sultante se repartirá de manera equitativa entre

los partidos inscritos y el otro setenta por ciento

será dado de acuerdo al porcentaje de votos que

hubieren obtenido en la elección de diputados

inmediata anterior10;

II. El financiamiento público para las actividades

tendentes a la obtención del voto durante el

año en que se elijan presidente de la República,

senadores y diputados federales, equivaldrá al

cincuenta por ciento del financiamiento público

que le corresponda a cada partido político por

actividades ordinarias en ese mismo año; cuan-

do solo se elijan diputados federales, equivaldrá

al treinta por ciento de dicho financiamiento por

actividades ordinarias11; y

III. El financiamiento público por actividades espe-

cíficas, relativas a la educación, capacitación, in-

vestigación socioeconómica y política, así como

a las tareas editoriales, equivaldrá al tres por

ciento del monto total del financiamiento públi-

co que corresponda en cada año por actividades

ordinarias. El treinta por ciento de la cantidad

que resulte de acuerdo a lo señalado anterior-

mente, se distribuirá entre los partidos políticos

en forma igualitaria y el setenta por ciento res-

tante de acuerdo con el porcentaje de votos que

hubieren obtenido en la elección de diputados

inmediata anterior12.

10. Ibídem.

11. México. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 10 de julio de 2015. Artículo 41, fracción II, inciso b), p. 79.

12. Ibídem. Artículo 41, fracción II, inciso c), p. 79.

71

Estas cantidades deberán ser habilitadas para la consul-

ta ciudadana según las disposiciones establecidas por la

Ley General de Transparencia y Acceso a la Información

Pública, específicamente, en sus numerales 74 y 76, los

cuales obligan, respectivamente, al Instituto Nacional

Electoral y a los partidos políticos a proporcionar los

montos estipulados para cada uno de los tres rubros de

financiamiento mencionados en el texto constitucional13.

En líneas posteriores, versaremos respecto de las obliga-

ciones que estos artículos atribuyen a estos dos actores.

Esta tarea es perenne y no se circunscribe de manera uní-

voca a las actividades en tiempos electorales, ya que es-

tas cantidades solo son referidas en el escrutinio público

en los mencionados períodos pero, como podemos cons-

tatar del texto de nuestra Carta Magna, hay otros actos

que son sustentados en dineros públicos y son soslaya-

dos de la mesa de discusión ciudadana por no ser parte

de un evento magno como lo son las elecciones.

De igual manera, debemos mencionar que estas presta-

ciones son otorgadas mediante dos vías: directa e indi-

recta. La primera, es referida a las erogaciones líquidas

a las que son acreedores los partidos políticos14 por las

fórmulas descritas en el listado de la página anterior. La

segunda, consiste en prestaciones dadas por el Estado

mexicano, siendo ejemplos las siguientes: a) otorga-

miento de espacios gratuitos en los medios de comuni-

13. México. Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 04 de mayo de 2015, Artículo 74 y 76, pp. 28-29 y 31-32.

14. El Financiamiento de los Partidos Políticos en el Derecho Comparado. Alternativas para México. Estudios Jurídicos en Homenaje a Marta Morineau [en línea]. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autóno-ma de México, México, 2006 [ref. 3 de noviembre de 2015], p. 62. Disponible en World Wide Web: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1968/6.pdf 72

cación, b) el otorgamiento gratuito de espacios o locales

públicos para actos partidarios, c) el pago de espacios fí-

sicos que utilizar para fijar propaganda en los municipios,

d) exenciones fiscales, etc.15

2.2.2. Financiamiento Privado

Se encuentra constituido por todos aquellos recursos

económicos, bienes y servicios que los partidos políticos

recaudan de fuentes distintas al Estado.16 Este tipo de fi-

nanciamiento es uno de los más controvertidos por los

estudiosos de la materia electoral puesto que, a diferen-

cia de sus congéneres públicos, son de intrincada trans-

parencia debido a las fuentes de las cuales emanan. Sin

embargo, la Ley General de Partidos Políticos contempla

a estos hontanares de financiamiento y les regula en sus

artículos 53-57, de los cuales se desprenden las siguien-

tes características:

• Modalidades de financiamientos privado (Por

militancia, de simpatizantes, autofinanciamien-

to y, por rendimientos financieros, fondos y fi-

deicomisos);17

• Prohibiciones aportativas/donativas a personas

circunscritas a:18

- Los Poderes de la Unión, dependencias

de gobierno, organismos autónomos

federales, estatales y el Distrito Federal;

organismos internacionales, personas

no identificadas, personas morales y re-

sidentes en el extranjero.

• Límites anuales; y

15. Ibídem.

16. Ibídem. P. 63.

17. México. Ley General de Partidos Políticos. Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 23 de mayo de 2015. Artículo 53, p. 25.

18. Ibídem. Artículos 54 y 55, pp. 25-26.

73

• Obligaciones para aportaciones privadas no lí-

quidas.

De la legislación analizada se divisa una cautela minu-

ciosa respecto de este tipo de apoyos puesto que, como

muchos letrados en esta materia explican, presentan

bemoles tendentes a dificultar la transparencia de los

mencionados recursos. Como menciona Bernal More-

no, estas aportaciones pueden provocar desigualdades

en la contienda electoral al momento de poder acceder

a una candidatura, y permitir la intromisión de intereses

de grupos o personas ajenas al partido político,19 véase,

el crimen organizado. Sin embargo, la dicotomía presen-

te en los montos legislados para este rubro conlleva una

contradicción. Si bien esta injerencia está patente y pue-

den resultar lógicos estos recortes, es claro también que

estos intereses se encuentran presentes en el financia-

miento público. No pocos han sido los escándalos rela-

cionados a la “narcopolítica” en el país; viene a la mente

la incautación realizada al ex diputado Freddy D’Ecclesi-

is, caso en el cual se retuvo una aeronave que se utilizó

para descargar cocaína.20

Este último ejemplo es con miras a probar que las rela-

ciones “narcopolíticas” existen y que, por lógica, tienen

acceso a los recursos destinados para la labor democra-

tizante que los partidos políticos deberían realizar. Ergo,

se debe considerar esta realidad socio-política que in-

19. El Financiamiento de los Partidos Políticos en el Derecho Comparado. Alternativas para México. Estudios Jurídicos en Homenaje a Marta Morineau [en línea]. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autóno-ma de México, México, 2006 [ref. 3 de noviembre de 2015], p. 64. Disponible en World Wide Web: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1968/6.pdf 20. Senadores dan nombres de políticos involucrados en el narcotráfico [en línea]. Última Hora, México, 2014 [ref. 5 de noviembre de 2015]. Disponible en World Wide Web: http://www.ultimahora.com/senadores-dan-nombres-politicos-involucrados-el-narcotrafico-n849312.html

74

festa a los poderes de la Unión y se debería sopesar la

posibilidad de aumentar las tasas de aporte por el rubro

privado.

2.2.3. Financiamiento Mixto

Este tipo de financiamiento fusiona los dos tipos anali-

zados previamente con miras a concatenar un equilibrio

entre ambos y subsanar las deficiencias que pudiesen

presentar dichos esquemas. Citando una vez más a Ber-

nal Moreno, el objetivo de esta unión es evitar la depen-

dencia de los partidos políticos respecto del Estado y su

correlativo alejamiento de la sociedad.21

Se podría decir que este es el financiamiento existente en

nuestro país, puesto que la Ley General de Partidos Polí-

ticos prevé la existencia de ambos sistemas de financia-

miento. Sin embargo, debido a la prevalencia desmedida

en las cantidades otorgadas por la vía pública, realmente

no podemos hablar de simetría argüida por el maestro

Bernal Moreno. La armonía no se puede sustentar con la

mera existencia legal de ambos sistemas ya que, dicha

presencia por sí misma, no asegura que se obtenga el

efecto deseado por el cual se instaura este esquema. Por

tanto, es deseable que los legisladores pongan en tela de

juicio la juridicidad de este concepto y la pertinencia de

su reestructuración legal, en cuanto refiere a las primas

y cantidades que se pueden otorgar en ambos tenores.

2.3. Fiscalización

Este concepto puede abordarse desde diversas perspec-

tivas debido a lo complejo que resulta encasillarle como

21. El Financiamiento de los Partidos Políticos en el Derecho Comparado. Alternativas para México. Estudios Jurídicos en Homenaje a Marta Morineau [en línea]. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autóno-ma de México, México, 2006 [ref. 3 de noviembre de 2015], p. 64. Disponible en World Wide Web: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1968/6.pdf 75

una actividad unívoca. En atención a nuestro tema, nos

apegaremos a la definición esbozada por Guillermo Ca-

banellas que dice que por fiscalización se debe entender

“la inspección a personas, entidades o actividades para

comprobar si pagan impuestos o examinar, controlar o

criticar las acciones de otros”.22 Este supuesto conlleva

a que dicho acto se divida en dos momentos de escruti-

nio: uno dirigido al estudio del ingreso de recursos y otro

tendente a regular el gasto. Esto con miras a precisar la

correcta determinación fiscal de los impuestos causados

por las actividades de los particulares y/o autoridades.

El tratamiento fiscalizador es distinto en cuestiones del

gasto público. Los ingresos en dicho tenor se encuentran

determinados en el Presupuesto de Egresos de la Fede-

ración el cual, anualmente, es actualizado dependiendo

de las necesidades que el ramo requiera cubrir; en el caso

del INE, su ramo es el 22.23 En este caso, los entes que

obtienen estos recursos deberán fiscalizarle y enterarle a

la Auditoría Superior de la Federación, órgano autónomo

encargado de la revisión de gestión financiera, consta-

tación de las especificaciones presupuestales y nivel de

cumplimiento de los objetivos estipulados en los progra-

mas y políticas públicas esbozadas por las distintas de-

pendencias de gobierno; en base a criterios de eficiencia,

eficacia, economía, transparencia y honradez.24

22. La Función de Fiscalización: Avances, Retrocesos y Proyecciones a la luz de la Reforma de 2009. La autonomía constitucional de la Auditoría Superior de la Federación [en línea]. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2009 [ref. 5 de noviembre de 2015], p. 162. Disponible en World Wide Web: http://biblio.juridicas.unam.mx/

libros/6/2739/13.pdf

23. México. Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2015. Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 3 de diciembre de 2014. Artículo 19, fracción III, inciso g), p. 20.

24. Auditoría Superior de la Federación. Contenido, Alcances, Garantías y Fortalecimiento de su Autonomía Constitucional. La autonomía constitucional de la Auditoría Superior de la Federación [en línea]. Instituto de Investigaciones 76

En el caso del Instituto Nacional Electoral, esta gestión la

realiza la Comisión de Fiscalización del Consejo General

de dicho órgano, a través de la Unidad Técnica de Fisca-

lización. Esta autoridad encuentra vida en el artículo 196

de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electo-

rales,25 y está facultada para actividades de fiscalización, vigilancia y auditoría; respecto de los ingresos y gastos

de los partidos políticos.26 Aunado a esto último, la Ley

General de Partidos Políticos dispone las actividades a

las cuales deberá ser destinado el financiamiento obteni-

do, a los cuales divide en: a) gasto ordinario, b) gasto de

campaña, y c) gasto para actividades específicas.27 Luego

entonces, es pertinente agregar a estas labores el análi-

sis del gasto realizado y que no solo se valide en un in-

forme en concepto de tal, puesto que no todo dispendio

hecho bajo esa rúbrica es pertinente a los objetivos prin-

cipales de un partido político. Viene a la mente el irrisorio

caso de la candidata a diputada local por el distrito XIII

de Quintana Roo, Susana Hurtado, quien utilizara estos

recursos para adquirir y, posteriormente, regalar ropa in-

terior femenina a los habitantes de dicha zona.28

Por tanto, es pertinente conminar a todo partido político

a desglosar sus planificaciones de gastos, puesto que el

financiamiento público está siendo despilfarrado en pre-

bendas disparatadas que poco contribuyen a la verdade-

ra vida democrática.

Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2009 [ref.

5 de noviembre de 2015], p. 46.

25. México. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Cá-

mara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 23 de mayo de 2015, Artículo 196, p. 71.

26. Ibídem, Artículo 199, pp. 71-72.

27. México. Ley General de Partidos Políticos. Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 23 de mayo de 2014, Artículos 72-76, pp. 33-36.

28. Candidata a diputada en Cancún regala tangas. [en línea]. Diario de Yucatán, México, 2013 [ref. 5 de noviembre de 2015]. Disponible en World Wide Web: http://yucatan.com.mx/qroo/politica/candidata-a-diputada-en-cancun-regala-tangas

77

3. Principales problemas en la transpariencia y fiscali-

zación del financiamiento público a partidos políticos.

Después de establecidas las demarcaciones conceptua-

les sobre las cuales versaremos, haremos un sucinto de lo

que, a nuestro parecer, son los bemoles fundamentales

que ocasionan detrimentos en materia de transparencia

y que logran la perduración de la corrupción respecto de

los recursos destinados para financiamiento público de

partidos políticos. Dichas contrariedades son: falta de fa-

cultades sancionadoras para la Comisión de Fiscalización

y Unidad Técnica de Fiscalización y la presentación de in-

formes de fiscalización.

3.1. Falta de facultades sancionadoras e indebida inje-

rencia partidista

A pesar de la existencia de la Unidad Técnica de Fiscaliza-

ción del Instituto Nacional Electoral, las labores de esta

Unidad se ven mermadas debido a la falta de sanciones

respecto de las transgresiones y anomalías que detecte

en los informes de los partidos políticos. Si bien el ar-

tículo 443, inciso c), de la Ley General de Instituciones y

Procedimientos Electorales estipula como una infracción

el incumplimiento de obligaciones de fiscalización, el

mismo diverso no contiene una aparejada sanción.29 Sin

embargo, esta pena será evaluada por el Consejo Gene-

ral, quien se atendrá a las máximas establecidas por el

numeral 456, inciso a), de la misma legislación.30

Esta discrecionalidad conferida al Consejo General pue-

de no funcionar de la manera esperada ya que, como

establece el artículo 36, numeral 2, de la Ley General de

Instituciones y Procedimientos Electorales, los funciona-

29. México. Ley General de Partidos Políticos. Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 23 de mayo de 2014, Artículo 443, inciso c), pp.

142-143.

30. México. Ley General de Partidos Políticos. Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 23 de mayo de 2014, Artículo 456, inciso a), pp. 146-147.

78

rios que integran dicho cuerpo son elegidos por dos ter-

ceras partes de la Cámara de Diputados;31 estos últimos,

emanados de los partidos políticos objeto de posibles

sanciones. Esto abre la posibilidad que, en reciprocidad

al nombramiento otorgado, las faltas en materia de fis-

calización queden impunes o se ejerzan sobre sujetos

que los integrantes una bandada política les señalen a los

consejeros. Amen a esto, y a que los mismos consejeros

son los que integran la Comisión de Fiscalización y su res-

pectiva Unidad Técnica, es que las sanciones y sus proce-

dimientos se nulifican debido a la presencia del poder po-

lítico en gestiones de índoles administrativos y jurídicos.

Esto ennegrece las posibilidades de una cabal transpa-

rencia en cuanto al destino del financiamiento público en

su totalidad ya que no habría riesgo alguno para los par-

tidos políticos respecto de omisiones por fiscalización.

Esto trasciende a los siguientes bemoles por describir.

3.2. Presentación de informes de fiscalización.

La Ley General de Partidos Políticos establece en sus artí-

culos 78 y 79 la obligación que tienen estas organizacio-

nes de reportar a la Comisión de Fiscalización del Institu-

to Nacional Electoral respecto de gastos ordinarios y de

campaña, respectivamente.32 En el diverso consiguiente,

se disponen ciertos requisitos para presentar los mismos

ante el susodicho cuerpo especializado, como lo son los

plazos, señalamiento de responsables solidarios y conte-

nido de los mismos. A raíz de lo esbozado en el marco

conceptual respecto de los alcances que tiene el término

fiscalización, éstos deberán reportar la pertinencia de los

31. México. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Cáma-ra de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 23 de mayo de 2015, Ar-tículo 36, numeral 2, p. 12.

32. México. Ley General de Partidos Políticos. Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 23 de mayo de 2014, Artículos 78 y 79, pp. 36-37

79

gastos hechos por los partidos políticos emisores de di-

chos documentos. Hay dos incógnitas respecto de la ex-

hibición de estos documentos: la univocidad respecto de

la presentación ante la autoridad y la omisión del gasto

fiscal.

En primera instancia, nos referimos por “univocidad de

presentación” de informes a la exhibición exclusiva que

ostentan la Comisión de Fiscalización y la Unidad Técni-

ca de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral. Esto

refiere a que es la única autoridad encargada de analizar

y resolver conforme a lo esbozado por los partidos políti-

cos en tales documentos, envainando a esta labor como

una facultad discrecional la cual, como mencionamos, se

puede ver obstruida por la indebida injerencia partidista

en la tarea fiscalizadora por motivos de elección de con-

sejeros. Además, de la lectura de las facultades de ambas

autoridades, no se desprende ninguna que pueda favore-

cer a la transparencia respecto de la información recopi-

lada en los informes de fiscalización33 lo que, por supues-

to, deviene contradictorio a las reformas en la materia,

ya que no hay una amalgama adecuada de la labor parti-

dista con sus autoridades rectoras en este sentido.

El segundo bemol, si bien no es propiamente algo inclui-

do en nuestro marco jurídico mexicano, es una fuga de

dinero bastante considerable y que, por alguna razón, se

ha otorgado a los partidos políticos en forma de exen-

ciones fiscales: el gasto fiscal. Este concepto es definido

como “la cantidad que el Estado deja de recaudar –no

ingreso- en virtud de la concesión de algún beneficio en

33. México. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Cáma-ra de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 23 de mayo de 2014, Artículos 192 y 199, pp. 69-72.

80

el sistema impositivo”.34 Ergo, es evidente que dichas

prebendas fiscales también deberían ser fiscalizadas por

parte de los partidos políticos y analizadas por la Unidad

Técnica de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral.

Además, se deberían transparentar dichas facilidades

fiscales otorgadas a los partidos políticos ya que ese no

ingreso pudiera representar una pérdida aún más grave

de no ser utilizada para las actividades establecidas en

la ley.

En conclusión, los informes de fiscalización deberán ser

reformados y perfeccionados para poder darles la mayor

especificidad posible respecto de las erogaciones que

realizan en todos sus ejercicios fiscales. Es importante

recalcar, una vez más, que la transparencia no es asequi-

ble con la mera presentación de informes o datos a las

autoridades competentes; ésta se obtiene plenamente

en el grado de acceso que tengan los ciudadanos del país

cuyos órganos usen el erario público.

4. Beneficios de la injerencia del INAI en este tema.

Conclusiones.

Para concluir este texto, se hablará de la poca participa-

ción que tiene el INAI respecto de la transparencia del

financiamiento público de partidos políticos con los esta-

dos actuales que presentan las leyes analizadas en estas

líneas y la Ley General de Transparencia y Acceso a la Infor-

mación Pública. Como mencionamos, con la reforma en

materia de transparencia de 2014, los partidos políticos

ahora son sujetos obligados para con las disposiciones en

dicho tema. Antes de esto, los organismos autónomos

34. MIJANGOS BORJA, María de la Luz, “Los Gastos Fiscales. Concepto y Aplicación en México”. Boletín Mexicano de Derecho Comparado.1991, N° 71, p.

443.

81

eran parte ya de dichos sujetos,35 los cuales incluyen al

Instituto Nacional Electoral. Ambos sujetos encuentran

sus deberes legales para con la transparencia de sus la-

bores en los artículos 74 y 76, el primero con respecto del

INE y el segundo para los partidos.

El primero de estos diversos, en su fracción I, inciso b),

esboza que el INE está obligado a poner a disposición del

público los informes que los partidos políticos le presen-

ten.36 Por su parte, el numeral 76 de la misma legislación

no dispone la misma obligación para los partidos para

con la sociedad mexicana, delegando esa responsabi-

lidad al INE,37 el cual, además, tiene la facultad para la

fiscalización de las actividades de los mismos y el análisis

de los documentos que mencionamos aquí. Lo anterior,

sumado a la situación de injerencia indebida de los parti-

dos en las decisiones de los consejeros que conforman a

la Comisión de Fiscalización y a la Unidad Técnica, devie-

ne en una entelequia en la cual se alude a la posible coo-

peración de parte de estos personajes para la realización

de una fiscalización transparente y adecuada.

Por tanto, sería beneficioso transparentar los dos bastio-

nes de la política mexicana. Al participante y al regula-

dor: Al partido político y al Instituto Nacional Electoral.

Es momento de obligar legalmente a los partidos políti-

cos con la reforma a este último artículo, conminándoles

a publicar sus informes de fiscalización antes que la Uni-

dad Técnica de Fiscalización realice sus dictámenes res-

pecto de los documentos presentados. Así, la ciudadanía

mexicana podría constatar lo esgrimido por los partidos

35. México. Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 04 de mayo de 2015, Artículo 1 p. 1.

36. Ibídem, Artículo 74, fracción I, inciso b), pp. 28-29.

37. Ibídem, Artículo 76, pp. 31-32.

82

políticos y lo que la Comisión de Fiscalización y su Uni-

dad conocen y resuelven, lo que no daría lugar a fabrica-

ciones por parte de cualquier coludido con la corrupción

partidista en dichos órganos.

De igual manera, salta a la vista el artículo 209 de la Ley

General de Transparencia y Acceso a la Información Públi-

ca. En él, se delega al INE para resolver lo conducente

respecto de incumplimientos en materia de transparen-

cia.38 Una vez más, insistimos: las injerencias indebidas

de partidos políticos se encuentran presentes en las

labores de este organismo. Además, resulta ilógico se-

ñalar como incompetente al INAI respecto de cualquier

transgresión en materia de transparencia. Este artículo

debería ser derogado, y el INAI debería conservar sus fa-

cultades respecto de estos actos, ya que la labor y misión

de este órgano es soslayada por su falta de facultades

sancionadoras.

Por ello, es de toral importancia la adecuación y reforza-

miento de las facultades de este último a fin de brindar

un verdadero respeto a la transparencia en materia de

financiamiento político, y así, alejar a la corrupción de él.

38. Ibídem, Artículo 209, p. 61.

83

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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cia. El caso de México. Instituto Federal Electoral (prol.),

1ª. Edición, México: Instituto Federal Electoral, 2002.

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tidos Políticos en el Derecho Comparado. Alternativas

para México. Estudios Jurídicos en Homenaje a Marta

Morineau [en línea]. Instituto de Investigaciones Jurí-

dicas de la Universidad Nacional Autónoma de México,

México, 2006.

MÁRQUEZ GÓMEZ, Daniel. La Función de Fiscalización:

Avances, Retrocesos y Proyecciones a la luz de la Refor-

ma de 2009. La autonomía constitucional de la Auditoría

Superior de la Federación [en línea]. Instituto de Investi-

gaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma

de México, México, 2009.

ASTUDILLO, César. Auditoría Superior de la Federación.

Contenido, Alcances, Garantías y Fortalecimiento de su

Autonomía Constitucional. La autonomía constitucional

de la Auditoría Superior de la Federación [en línea]. Ins-

tituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Na-

cional Autónoma de México, México, 2009.

MIJANGOS BORJA, María de la Luz, “Los Gastos Fisca-

les. Concepto y Aplicación en México”. Boletín Mexicano

de Derecho Comparado.1991, N° 71.

84

MARCO LEGAL

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ley General de Partidos Políticos.

Ley General de Instituciones y Procedimientos Electora-

les.

Ley General de Transparencia y Acceso a la Información

Pública.

Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejerci-

cio Fiscal 2015 .

DECRETO que reforma y adiciona los artículos 6o., 41,

51, 52, 53, 54, 55, 60, 61, 65, 70, 73, 74, 76, 93, 97 y 115 de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

DECRETO por el que se reforman los artículos 41, 54, 56,

60, 63, 74 y 100 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos. Diario Oficial de la Federación, 3 de

septiembre de 1993.

85

RECURSOS DE INTERNET

Senadores dan nombres de políticos involucrados en el

narcotráfico [en línea]. Última Hora, México, 2014 [ref. 5

de noviembre de 2015]. Disponible en World Wide Web:

http://www.ultimahora.com/senadores-dan-nom-

bres-politicos-involucrados-el-narcotrafico-n849312.

html 16

Candidata a diputada en Cancún regala tangas. [en lí-

nea]. Diario de Yucatán, México, 2013 [ref. 5 de noviem-

bre de 2015]. Disponible en World Wide Web:

http://yucatan.com.mx/qroo/politica/candidata-a-dipu-

tada-en-cancun-regala-tangas

Calendarios de Fiscalización del Instituto Nacional Elec-

toral. Disponible en World Wide Web:

<http://www.ine.mx/archivos2/portal/PartidosPoliticos/

Fiscalizacion_y_rendic ion_de_cuentas/calendariosFis-

calizacion/FED.html>

86

87

88

CATEGORÍA

LICENCIATURA

MENCIÓN HONORÍFICA

La construcción de una Justicia Abierta

en México: pasos necesarios para una

justicia transparente y sin corrupción.

Eduardo Peredo Gómez

89

90

La construcción de una Justicia Abierta en

México: pasos necesarios para una justicia

transparente y sin corrupción

POR

Dr. Nava 2.0

Resumen

El término de Justicia Abierta, nace a partir del actual

contexto de Open Government, que se genera en las de-

mocracias alrededor del mundo. México, acaba de ser

sede de la Cumbre Global de la Alianza para el Gobierno

Abierto, además de co-presidente de tal, con lo que el

compromiso del Estado ha sido el impulso a las acciones

necesarias que versan en los ejes de transparencia, rendi-

ción de cuentas, datos abiertos, co-participación de go-

bierno y ciudadanía en la creación de políticas públicas,

la utilización de las tecnologías de la información y co-

municación, y demás objetivos en los que se centra esta

nueva ideología. El siguiente ensayo, aborda el tema de

una construcción de justicia abierta en el país, al ser este

un mecanismo ad-hoc para transparentar el ejercicio de

su impartición con el objetivo de erradicar la corrupción

en esta tarea del Estado.

91

1.- Un Repaso al Open Government a manera de Introducción.

Durante años, en el mundo, y en especial en México, he-

mos imaginado un gobierno que sea capaz de rendirnos

cuentas para demostrarnos qué hace con nuestros im-

puestos, hemos pedido que el gobierno abra canales de

comunicación horizontales, hemos querido saber, a veces

por simple curiosidad, cuántas plumas se compran en una

oficina, o a veces por necesidad, cuántas propiedades tie-

ne el presidente de la república. Es así como ha surgido

una nueva ideología de subsistema político en el mundo,

el llamado Open Government, que en su sencilla traduc-

ción al español lo denominamos Gobierno Abierto.

El Gobierno Abierto, como palabra, nace alrededor de los

años ochenta cuando Jim Hacker, personaje de la serie

inglesa Yes Minister, es nombrado ministro de Adminis-

traciones Públicas, habla con su secretario sobre su pro-

grama electoral llamado Open Governenment, con el cual

busca aumentar la transparencia en el gobierno. No es

hasta el primer día de Obama en la Oficina Oval, en don-

de se le da el impulso a esta idea con la emisión de un

memorándum sobre Transparencia y Gobierno Abierto,

en el que llama a establecer un sistema de transparencia,

participación pública y colaboración, es así como la idea

de este subsistema político empieza a desarrollar una

posibilidad de cambio en cuanto a la forma de llevar la

administración pública de la mano con la sociedad, nu-

triendo la democracia moderna.

A partir del memorándum de Obama, la utilización del

término Gobierno Abierto, ha sido una constante en los

debates sobre el fortalecimiento y legitimidad de los go-

biernos, aunado a que países como México, Brasil, Reino

Unido, empezaron a manejar y tomar las ideas del sub-

sistema político en búsqueda de una mejora de su demo-

92

cracia y junto a Estados Unidos, forman en un principio

la Alianza para el Gobierno Abierto lanzada en el año de

2011, de la que hoy 68 países son parte, con la colabora-

ción de la sociedad civil. Pero, al ser una ideología relati-

vamente nueva, está en una constante construcción, por

lo que aún el concepto de ella es confuso. No podemos

dejar que el Gobierno Abierto sea todo y nada a la vez,

teniendo el riesgo de caer en una conceptualización ba-

nal y frívola. Por ello, es preciso plasmar algunas nocio-

nes para dar inicio a la problemática que enfrentaremos

en este ensayo.

César Calderón y Sebastián Lorenzo, en su obra compi-

ladora “Open Government: Gobierno Abierto”, concep-

tualizan el gobierno abierto como aquel que entabla una

constante conversación con los ciudadanos con el fin de

oír lo que ellos dicen y solicitan; que toma decisiones ba-

sadas en sus necesidades y preferencias; que facilita la

colaboración de los ciudadanos y funcionarios en el de-

sarrollo de los servicios que presta, y que comunica todo

lo que decide y hace de forma abierta y transparente. Y

lo complementa Manuel Villoria Mendieta en su ensayo

“El gobierno abierto como subsistema de políticas: una

evaluación desde el institucionalismo discursivo”, con el

hecho de que esto se logra mediante las Tecnologías de

la Información y Comunicación (TICs) y la Web 2.0, apro-

vechándonos de la actual revolución tecnológica que

vive la humanidad.

Desde un punto de vista institucional, el plan de acción

2013-2015 México, Una nueva relación entre sociedad y

gobierno, que publicó el 29 de enero de 2014 el Secreta-

riado Técnico Tripartito para el gobierno abierto en nues-

tro país, toma como concepto aquel en el que el Gobier-

no Abierto es un nuevo modelo de gobernanza que busca

transformar la relación entre gobierno y sociedad para

93

fortalecer la democracia, en el que se trata de crear un

ecosistema que posicione al gobierno como una plata-

forma de innovación, colaboración, participación y ren-

dición de cuentas para generar y emprender soluciones a

los retos públicos del desarrollo en el país.

Teniendo en cuenta que el objetivo de la Alianza antes

mencionada, se centra en definir cuatro principios, que

son la mejora de la disponibilidad de información sobre

las actividades del gobierno para todos los ciudadanos;

apoyar la participación cívica; implementar los más altos

estándares de integridad profesional en las administra-

ciones; y favorecer el acceso a nuevas tecnologías que

faciliten la apertura y rendición de cuentas, es menester

que en esta exposición proponga un concepto simplifi-

cado, tomando los principios, el estudio académico e

institucional en que se concibe este subsistema. Siendo

así, conceptualizo el Gobierno Abierto como el subsiste-

ma político que incluye mecanismos efectivos de trans-

parencia, rendición de cuentas, creación de políticas

públicas y apertura de los datos, en donde la sociedad

co-participe con sus gobiernos de manera activa, apro-

vechando la revolución tecnológica que actualmente

permea a la humanidad.

2.- La Impartición de Justicia en nuestro País: ejemplo

claro de corrupción.

Si bien en México la idea de combatir la corrupción me-

diante los mecanismos que el Gobierno Abierto conjuga

ha sido un tema central en los últimos tres años, de tal

manera que la creación de un sistema anticorrupción se

está fraguando, y existen 26 compromisos de agenda de

Gobierno Abierto los cuales presentan sus avances en

diferentes reportes; nos podemos dar cuenta que estas

soluciones aún no influyen en una parte esencial que el

Estado debe garantizar, y es la justicia.

94

La conceptualización de un Gobierno Abierto, hace que

nos centremos en estudiar únicamente al Poder Ejecu-

tivo; asimismo, el avance académico y social han lleva-

do la apertura al Poder Legislativo, con el concepto de

“Parlamento abierto”, empero, en lo referente al Poder

Judicial, los pasos que se han dado para una transparen-

cia (que es el primero para llegar a una apertura) no han

significado grandes transformaciones en la forma de im-

partir justicia y mucho menos en el combate a la corrup-

ción en esta área.

En el Barómetro Global de la corrupción 2013, medido

por Transparencia Internacional, se habla de la corrup-

ción en las instituciones de gobierno, en donde el Poder

Judicial mexicano es percibido por el 80% de los encues-

tados como una institución corrupta, muy por encima

de países como Brasil (50%), Chile (67%), España (51%)

o Estados Unidos (42%), también expone que el 55% de

los encuestados considera que un destino de los sobor-

nos son el poder judicial, de igual forma, si revisamos el

Rule of Law Index de World Justice Project, donde se mide

el Estado de derecho de 102 países, a partir de encues-

tar a una muestra de la población de estos, así como a

expertos en la materia, podemos tomar como un punto

para nuestra investigación el hecho de que mide cómo

va el país conforme a los derechos fundamentales, Co-

rrupción, justicia cotidiana y justicia penal, entre otros

factores. La percepción que tiene la población del Estado

de derecho, nos sitúa en el lugar 79 de 102, cuando nos

enfocamos a cuestiones como la ausencia de corrupción

nos colocamos en el lugar 88/102, en derechos funda-

mentales en el 56/102, así como en justicia cotidiana en

el lugar 82/102 y en penal 93/102, teniendo en estos últi-

mos un grado de percepción de la corrupción en la apli-

cación de justicia muy alto a comparación de la media

mundial y de igual forma comparándonos con la media

de América Latina y el Caribe; este índice de percepción

95

de Estado de derecho nos demuestra los retos que tiene

el país en tanto a la justicia, su impartición, el combate a

la corrupción y la transparencia.

Para ahondar más en el tema de la ineficacia de la justi-

cia en el país, existe el Índice Global de Impunidad 2015,

medido por la Universidad de las Américas Puebla en

conjunto con otras organizaciones, que sitúa a México

en el segundo lugar de impunidad con una calificación de

75.7 sobre 100, solo por debajo de Filipinas. Tomando en

cuenta la estadística anterior, podemos concluir que en

efecto, México tiene un serio problema en su impartición

de justicia, provocada por la corrupción que a su vez da

paso a la impunidad, pero, ¿cuáles son las acciones de

transparencia dentro del Poder Judicial?, ¿cómo se está

tratando de erradicar la corrupción en la tarea de impar-

tir justicia?, ¿qué resultados tenemos a partir de la imple-

mentación de esas herramientas?

3.- ¿Cómo va México en el Inicio de la Apertura Judicial?

La política actual de transparencia, rendición de cuen-

tas y sus retos hacia la justicia abierta.

Dentro del modelo de Transparencia y Rendición de cuen-

tas que toma el Poder Judicial en el ámbito federal, los da-

tos sobre los jueces y magistrados que incurren en actos

de corrupción, son manejados por el Consejo de la Judica-

tura Federal, al ser esta dependencia la que controla el ac-

tuar de los funcionarios judiciales de este nivel a partir de

la reforma de 1996; dentro de ello, encontramos que des-

de 1997 que comienza a funcionar el Consejo, hasta 2011

se ha depurado a cincuenta juzgadores federales, pero, en

la mayoría de castigos que se impone a jueces o magistra-

dos la tendencia ha sido castigar con lo mínimo, a pesar de

estar involucrados en actos de corrupción.

96

En el caso de los órganos faltantes que conforman el Po-

der Judicial Federal, que son la Suprema Corte de Justicia

de la Nación y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de

la Federación, los mecanismos de control y castigo a mi-

nistros y magistrados, respectivamente, no son maneja-

dos por el mismo Poder Judicial, como en el caso de los

jueces y magistrados federales, sino por otros órganos

gubernamentales, y asimismo, no se tienen datos sobre

prácticas de esta índole en estos niveles.

Otro ejemplo de la transparencia aplicado a la justicia,

es el que está en vías de implementación en nuestro país

con la reforma al sistema penal, pasando de un sistema

inquisitorio a un acusatorio, donde los juicios deben lle-

varse con máxima publicidad, lo que quiere decir que el

juicio se debe hacer a puertas abiertas a terceros que no

tengan interés en las partes, así como a medios de comu-

nicación. Pero, el reto de la transparencia y rendición de

cuentas aún es grande en el sistema judicial, tan solo en

este año, como propuesta del presupuesto de egresos,

en el ramo 03 tomo II, que incluye al Poder Judicial de la

Federación, se ha pedido un aumento del 30% de presu-

puesto, justificado en contemplar que el desarrollo de la

actividad jurisdiccional se efectué con esquemas de ra-

cionalidad y eficacia, que impulsen y potencien la aplica-

ción de las asignaciones, bajo una metodología de presu-

puestación y gasto que permite revaluar las actividades

instituciones, identificando los recursos estrictamente

necesarios para brindar el servicio de impartición de jus-

ticia que la sociedad demanda. Pretendiendo con ello

justificar sin dar cuenta de las necesidades del aumento

al gasto del Poder Judicial de la Federación, y revela la

existencia de un Plan de Desarrollo Institucional 2015-

2018 del Consejo de la Judicatura y políticas que según

se llevan ya dentro del Poder Judicial de la Federación,

las cuales no han sido reveladas al cien por ciento y, por

97

ende, no se sabe a ciencia cierta en qué se implementa-

rán los $68,116.3 millones de pesos (¿?) que pide el Poder

Judicial para el siguiente año.

Las funciones que se deben tomar en cuenta para la

rendición de cuentas de los poderes judiciales, son tres

elementales: la actividad jurisdiccional, las administrati-

vas y las de gobierno, que a su vez tienen que ver con el

cuidado de la independencia judicial, de las que la rama

judicial del Estado, tiene que dar cuenta de cómo se in-

vierte el presupuesto y qué se hace en estas cuestiones.

Todo esto encaminado a que exista una explicación del

origen, uso y aplicación de los presupuestos, los indica-

dores relevantes en materia de gestión jurisdiccional y

administrativa, como la carrera judicial, y la manera en

que se llevan los procesos, como la calidad de las resolu-

ciones, la ejecución de las sentencias y el tiempo de du-

ración de los procesos.

De igual forma, para generar una mejor transparencia,

no basta con solo hablar de exponer la información, sino

de crear canales de comunicación y de acceso a la infor-

mación, lo que haga a la ciudadanía partícipe de pro-

puestas para la mejora de políticas públicas. Un ejemplo

citado de ello es el sitio web sobre transparencia que ha

montado la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Em-

pero, para llegar a una justicia abierta, no basta solo con

rendir cuentas de una manera simple como en el ejemplo

del aumento al presupuesto, o tener un consejo de la ju-

dicatura que castigue a discrecionalidad a jueces que cai-

gan en prácticas de corrupción dentro de sus funciones;

para llegar a una justicia abierta, es necesario tomar los

principios anteriormente expuestos del gobierno abierto

y adecuarlos al Poder Judicial, esto en búsqueda de una

impartición de justicia transparente, con participación

ciudadana, que rinda cuentas y tenga mecanismos cla-

98

ros tanto en el ingreso a la carrera judicial como en su

salida, y que se apoye de las nuevas tecnologías de la in-

formación y comunicación para acercar a los ciudadanos

el ejercicio de la impartición, de tal manera que se creen

obstáculos para la corrupción dentro de este poder para

dotarlo de mayor confianza y legitimación frente a la ciu-

dadanía.

3.1.- El tribunal electoral del poder judicial de la fede-

ración, caso prático de justicia abierta en el país.

Salvador Nava Gomar, magistrado del Tribunal Electoral

del Poder Judicial de la Federación (desde ahora TEPJF),

mencionó en el II Simposio en Materia Electoral y Trans-

parencia. Fortaleciendo la Justicia Abierta, el hecho de

que la Justicia Abierta debe tener dos planos: uno mate-

rial y otro formal. El primero para acceder a un juez com-

petente y parcial, y el segundo para poner a disposición

de la ciudadanía las resoluciones desde su anteproyecto,

en un lenguaje común para la población en general.

Dentro de este sentido, un ejemplo claro de lo que el

TEPJF hace con miras a una Justicia Abierta, fue la re-

solución SUP-JDC-1272/2015 dictada sobre la elección

a gobernador de Colima, en la que se anula la elección

por intervención de funcionarios estatales durante esta,

y que el proyecto de resolución estaba al alcance de cual-

quier persona con tal de que se pudiera seguir el proceso;

otro ejemplo de la Justicia Abierta dentro del Tribunal, es

la expedición de la app llamada “Tribunal Abierto”, don-

de se pueden consultar las sentencias en dos líneas, con

un lenguaje simple para el entendimiento del ciudadano.

De igual forma, el magistrado Nava expuso que el Tribu-

nal recibió 5 mil 466 solicitudes de información, de és-

tas solo 43 se convirtieron en recursos de revisión, de los

cuales 50% fueron infundados.

99

Con estas medidas, el Tribunal Electoral busca exponer

su trabajo al escrutinio público, aumentando así la con-

fianza de la ciudadanía en la justicia electoral y, por ende,

en la democracia, dejando poco campo de acción para la

corrupción en esta materia.

4.- La Justicia Abierta: La propuesta clara para acotar

la corrupción en la impartición de justicia.

Si bien ya hemos hablado de la transparencia y rendición

de cuentas en el sistema judicial, la tarea en cuestión de

erradicar la corrupción en él no solo se centra en poner

a andar mecanismos ad-hoc de transparentar y rendir

cuentas; los mecanismos actuales no son suficientes

para llegar a generar confianza ciudadana en el actuar de

las instituciones de justicia, estos solo se centran en dar

estadísticas vanas que representan números solamente.

De igual forma, al no haber una participación de la ciu-

dadanía directa con el Poder Judicial, no hay un control

fuera de los poderes gubernamentales conforme a lo que

hacen o dejan de hacer los jueces, magistrados, minis-

tros y cualquier funcionario judicial.

La existencia de prácticas antiguas en la implementación

de justicia, merma la calidad de esta, claro ejemplo de

ello es que, por una parte, los abogados postulantes son

tan cómplices como los alegatos de oreja, herramienta

que se basa en la plática que tiene un interesado en el

asunto jurídico con algún juez, magistrado o ministro,

a puerta cerrada, para exponerle sus argumentos en tal

caso, los cual se presta mucho a la corrupción o al influ-

yentísimo para nivelar la balanza a favor de una de las

partes; o, por otra parte, el ingreso al Poder Judicial Fe-

deral, donde aún hay documentadas denuncias públicas

de corrupción en la designación de jueces o magistrados

a pesar de la reforma de 1996, y dentro de este mismo

100

tenor, la designación de ministros de la Suprema Corte

de Justicia, que da una discrecionalidad en la forma en

que el Ejecutivo propone las tercias para llegar a ocupar

este cargo, tal como sucedió con el nombramiento de

Eduardo Medina Mora, al que académicos y miembros

de la sociedad civil acusaban de diversas violaciones a

derechos humanos durante su función como procurador

general de la República y de conflicto de intereses.

De igual manera, una forma en que se incuba la corrup-

ción dentro de la impartición de justicia, es el descono-

cimiento que tiene la sociedad hacia la forma en que los

procesos son llevados por el sistema judicial, lo que oca-

siona, que al desconocer cómo se lleva a cabo un proce-

so de índole penal o de justicia cotidiana, el ciudadano

queda indefenso ante la ignorancia de la duración, costo,

etapas de un asunto. Y qué decir de cuando son dictadas

las sentencias, las cuales son inaccesibles para la com-

prensión del ciudadano por usar un lenguaje totalmente

técnico, tal como sucedió con el amparo otorgado a cua-

tro personas para el uso lúdico de la mariguana, el cual

fue manejado por los medios como una legalización.

La propuesta es llevar la impartición de justicia monocor-

de que actualmente se maneja a una impartición de Jus-

ticia Abierta, basada en los principios del Open Govern-

ment que anteriormente expuse en la conceptualización

que usamos para este ensayo (transparencia, rendición

de cuentas, co-creación de políticas públicas y apertura

de los datos, en donde la sociedad participe con sus go-

biernos de manera activa, aprovechando la revolución

tecnológica que actualmente permea a la humanidad),

para que el combate a la corrupción dentro de esta tarea

sea efectivo.

101

En cuestión de transparencia y rendición de cuentas den-

tro de la justicia, el camino que se debe seguir es en el que

estamos actualmente, pero claramente debe ser adecua-

do a esta nueva tendencia, es necesario que la transpa-

rencia no sea solamente exhibir la información, o hacer

públicas las audiencias y las sentencias, se debe tener un

canal de comunicación efectivo y simple para la ciuda-

danía, de tal forma que la información exhibida cumpla

con el derecho consagrado en el artículo sexto constitu-

cional y sirva para que la crítica constructiva con colabo-

ración ciudadana impulse nuevas políticas judiciales. La

Suprema Corte, en los casos relevantes, debe publicitar

desde el momento en que se realice un anteproyecto de

sentencia con un lenguaje incluyente y ciudadanizado los

argumentos para la resolución, de tal manera que el ciu-

dadano pueda comprenderlos y tenerlos en cuenta, ante

cualquier cambio anormal que se pueda dar. La rendición

de cuentas debe ser específica, no como en el actual caso

en que un aumento al presupuesto del año entrante se

justifique con base en un plan de políticas judiciales no

revelado al público, o que las sanciones a los jueces y

magistrados que incurren en malas prácticas sean cohe-

rentes con su acción, y no se les imponga en la mayoría

de los casos la mínima. Hay que abrir los datos judiciales,

de nada sirve que la estadística que se maneja conforme

al trabajo del Poder Judicial se centre en analizar sola-

mente la carga de trabajo con números de juicios que se

tramitan; los datos deben encaminarse a demostrar con

qué eficacia funciona la justicia, por ende, se debe rendir

informe estadístico de cuántos procesos se lleva, de qué

tipo de procesos son, qué tipo de sentencia se dictó, el

tiempo que lleva resolver los procesos, a qué población

va dirigido, los costos procesales en promedio, el nú-

mero de personas que intervienen en el caso, todo ello

en razón de que al haber una apertura de datos, es más

posible identificar las fallas que tiene el sistema, para

102

buscar soluciones en común. Es necesario que al ser fun-

cionarios del Estado, los jueces, magistrados y ministros,

se integren en el sistema de hacer públicas sus declara-

ciones patrimoniales y de conflicto de interés, con miras

a acotar la posibilidad de ser corrompidos.

De igual forma, se debe dar paso a la creación de políti-

cas judiciales en co-participación con la sociedad civil y

la academia, esto a favor de poner en la mesa democrá-

tica la construcción del nuevo paradigma constitucional,

teniendo en cuenta que la co-creación ayuda a construir

redes de confianza con la ciudadanía. Un mecanismo que

se puede rescatar para realizar un mayor fomento a la

participación ciudadana es el amicos curiae, que incluye

la voz de académicos y ciudadanía a manera de carta

abierta, en decisiones relevantes de la Corte.

Por último, la utilización de las tecnologías de la informa-

ción y comunicación es vital, tal como en la crítica que

hace Octavio Martínez Michel en Borde Jurídico sobre el

Canal Judicial en su artículo #JusticiaAbierta=Confianza

en el Derecho, donde se pide que haya más programa-

ción con contenido jurídico, así como la utilización de las

redes sociales como un mecanismo de acercar la labor de

los jueces al ojo común.

Estamos ante la oportunidad de revolucionar la forma en

que se gobierna, se legisla y se imparte justicia, las ten-

dencias tecnológicas y una sociedad más involucrada en

las cuestiones de la vida pública del país, componen el

clima perfecto para llegar a aperturar el Estado.

Es prudente cerrar con un silogismo: A mayor apertura

en la justicia, menor posibilidad de corrupción existirá.

103

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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ra Federal. Edición 33. Año 2012. Pp. 41-52

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dad y la Rendición de Cuentas en los Poderes Judiciales

de América Latina. 2014. Banco Mundial. 153 p.

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106

CATEGORÍA

POSGRADO

SEGUNDO LUGAR

De la democracia al

deterioro institucional

Jesús Miguel Islas Santiago

107

108

De la democracia al deterioro institucional.

La pertinencia de la creación del

Sistema Nacional Anticorrupción para la

reconstrucción del Estado y la política en

México.

POR

Juan de Sámano

Resumen

La crisis de confianza y credibilidad que atraviesan las

instituciones estatales mexicanas, provocadas por múl-

tiples casos de corrupción y agravadas por el desempeño

de las autoridades, son un punto de inflexión que debe

llamarnos a la reflexión sobre el tipo de sociedad que

somos y el Estado que hemos construido. Las recien-

tes reformas constitucionales promovidas y aprobadas

en materia de transparencia y combate a la corrupción

nos indican —por lo menos en el discurso— que existe

un consenso entre diversos actores sociales y políticos,

acerca de la importancia de atacar de manera frontal el

problema de la corrupción y la impunidad en México.

Con la creación del Sistema Nacional Anticorrupción se

han sentado las bases sobre las cuales se pretende re-

componer la dinámica perniciosa de deterioro institucio-

nal que se vive, por lo que su éxito y consolidación deben

contribuir a la reconstrucción del Estado, en el marco de

la democracia.

109

Introducción

El Estado mexicano posrevolucionario del siglo XX se

caracterizó por su vigorosa fuerza autoritaria, pero tam-

bién por su poco derecho y escaso talante democrático.

Dicha debilidad era subsanada con base en el llamado

influyentismo, esto es que no se podía confiar en la lega-

lidad, en el orden institucional, en el sistema de procura-

ción de justicia, de modo que se confiaba en los políticos

de manera personal. El resultado fue un arreglo político

más o menos estable que conseguía la gobernabilidad a

cambio de hacer imposible el imperio de la ley en nuestro

país.1

Con la transformación socioeconómica acaecida en el

último tercio del siglo XX, se puso sobre la mesa la pro-

blemática de cómo desmontar dicha estructura autorita-

ria representada por el viejo presidencialismo mexicano,

al tiempo que la crisis fiscal del estatismo en el ámbito

mundial trajo como interrogantes las cuestiones sobre

“cómo reducir al máximo al Estado, cómo prescindir de

él tanto como fuera posible, dejando vía libre a la demo-

cracia, cuya realización —se presumía—, lo único que re-

clamaba era no ser obstaculizada por el poder estatal.”2

Así pues, la lógica de tales medidas en el contexto del

1. Quizás una de las consecuencias más notable de este arreglo extralegal fue el surgimiento de una serie de intermediaros que se reprodujeron al margen de la ley y se especializaron en la movilización-manipulación de las masas locales, con la intención de negociar el orden que las instituciones y los recursos públicos necesitaban, para compensar las limitaciones del Estado de derecho.

Expresado en otros términos, el papel de los mediadores consistió en representar ante el Estado -vía el PRI, fundamentalmente-, los intereses de determinados grupos sociales, negociando excepciones a la ley, dádivas y favores, a cambio de movilizar a sus clientelas políticas y producir orden “sin destruir el aparato estatal ni desafiarlo directamente”. ESCALANTE, Fernando. “México, fin de siglo”. En FLORESCANO Enrique (Dir.). Pensar en México. México: Conaculta/ FCE, 2006. p. 22 y ss

2. VILLA, Manuel. El Estado Inerme. La democracia de los plutócratas y la devastación de la política en el tiempo neoliberal: Italia, Brasil, México y Rusia, 1990-2010. México: FCPyS-UNAM, 2014. p. 9. ISBN 607026253-0.

110

neoliberalismo, presuponía la solución de los grandes

males que el estatismo había sido incapaz de resolver,

entre ellos la ineficacia gubernamental y la propia co-

rrupción.

No obstante, en las nuevas circunstancias en las que el

Estado no fue reformado en sus relaciones con la socie-

dad y el mercado, sino simplemente se le achicó y debi-

litó en nombre de la democracia y la liberalización eco-

nómica, justamente, el debate en la presente centuria ha

dado un giro frente a los efectos indeseados que trajeron

ambos procesos. Hoy por hoy, los principales problemas

a los que nos enfrentamos son cómo recuperar y forta-

lecer al Estado, cómo liberar a la ciudadanía, a la demo-

cracia y la gobernabilidad, de la sujeción del mercado y

sus valores depredadores, al tiempo que la justicia y el

fortalecimiento del Estado de derecho cobran vital im-

portancia para converger hacia una recomposición de la

propia política.

Como males generalizados en nuestra realidad social,

cultural y política, los fenómenos de la corrupción, la

opacidad, la impunidad y la falta de mecanismos e in-

centivos eficientes para su combate, han debilitado y

pervertido el entramado institucional del Estado, dando

paso a un clima de desconfianza ciudadana que en nada

ha abonado a la consolidación y el fortalecimiento de la

democracia.3

Escándalos constantes de conflictos de intereses, des-

vío de recursos para pagar campañas electorales, sobre

3. El descontento con la democracia o, si se quiere ver, la satisfacción de tan sólo 19 por ciento de la población en el país con dicha forma de gobierno, de acuerdo con la última medición del famoso estudio Latinobarómetro, así como el constante, y en ocasiones, creciente abstencionismo en los procesos electorales, además de la pérdida real del número de votos de los principales partidos políticos, son sintomáticos de ese distanciamiento entre sociedad y partidos/ clase política.

111

costos en las obras de infraestructura públicas, licitacio-

nes arregladas y simuladas, el pedimento de “moches”

y “diezmos” para facilitar recursos que por ley corres-

ponden a entidades y municipios, el pago de sobornos

a autoridades, la colusión del crimen organizado y auto-

ridades civiles, el influyentismo y la falta de probidad en

el ejercicio de los cargos y responsabilidades públicas,

entre muchas otras anomías más, son parte de las no-

ticias que diariamente conocemos a través de medios

informativos convencionales y las redes digitales de co-

municación.

Desnudados en nuestras miserias, sociedad y gobierno

hemos demostrado que en el fenómeno de la corrupción

se ha conjugado penosamente con una serie de omisio-

nes, indiferencias, complicidades y actitudes ilícitas tan-

to a nivel social como en el plano institucional, mismas

que paulatinamente han pulverizado nuestros lazos so-

ciales y pervertido nuestras relaciones con el Estado.

Dada la gravedad del asunto para el futuro inmediato de

la nación, resulta de vital importancia repensar las pro-

blemáticas de la corrupción y la impunidad, así como su

combate por medio de la transparencia, el acceso a la in-

formación y la rendición de cuentas, a fin de encontrar

propuestas y soluciones que contribuyan a restablecer

la confianza en la política y en las instituciones estatales

tan deterioradas en nuestros días.4

4. Para darnos una idea de la magnitud del problema de la corrupción, cifras dadas a conocer recientemente por el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) y el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), re-velaron que ésta equivale a casi el 10% del Producto Interno Bruto del país, al tiempo que como consecuencia de la misma, se estima que las inversiones se reducen hasta un 5%, igual que los ingresos de las empresas establecidas en el territorio nacional.

CRUZ VARGAS, Juan Carlos. “Corrupción en México representa 10% del PIB: 112

En ese sentido, las recientes reformas constitucionales

promovidas y aprobadas en materia de transparencia y

combate a la corrupción nos indican —por lo menos en el

discurso— que existe un amplio consenso entre diversos

actores sociales y políticos acerca de la importancia de

atacar de manera frontal el problema de la corrupción, la

opacidad y la impunidad en México.5

Con la creación del Sistema Nacional de Transparencia,

Acceso a la Información y Protección de Datos (SNT), y

del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), se han sen-

tado las bases sobre las cuales se pretende recomponer

la dinámica perniciosa de deterioro institucional que la

corrupción, la opacidad y la impunidad han impuesto en

la realidad social, económica y política de nuestro país,

por lo que su éxito y consolidación deben contribuir a la

reconstrucción del Estado en México en el marco de la

democracia, la transparencia, el acceso a la información

y la rendición de cuentas.

Ahora bien, debido a que ambos sistemas están en un

proceso de construcción/implementación, la importan-

cia de su análisis y comprensión radica en la posibilidad

IMCO y CIDE”. En Proceso [en línea], México, 20 de mayo de 2015. Disponible en Web <http://www.proceso.com.mx/?p=404913>

5. Por ejemplo, no hay duda de que el combate a la corrupción será un tema central dentro de la LXIII Legislatura, así lo demuestra el contenido de las agendas legislativas de los grupos parlamentarios y sus posicionamientos emitidos el pasado 1º de septiembre de 2015, con motivo del Tercer Informe de Gobierno y el inicio de la nueva legislatura. Del mismo modo, pese a que en un primer momento el presidente Enrique Peña Nieto había cerrado el ciclo de las “reformas estructurales” del Pacto por México, con la aprobación de la reforma energética, los múltiples desatinos y casos de corrupción que lo invo-lucraron directamente a él y a sus colaboradores más cercanos, motivaron un cambio de discurso y la inclusión del tema del combate a la corrupción dentro de la agenda de gobierno. Al grado de que la reforma en materia de combate a la corrupción ha sido calificada por él mismo, como la “reforma transformado-ra número 12” de su administración. Cfr. PEÑA NIETO, Enrique. “Combatir la corrupción”. En La Jornada [en línea]. México, 27 de mayo de 2015. Disponible en Web < http://www.jornada.unam.mx/2015/05/27/opinion/012a1pol> 113

de aportar propuestas para su mejora y puesta en acción

de manera eficaz, además de que con la retroalimenta-

ción del debate desde perspectivas serias y reflexivas

basadas en diferentes espacios sociales y gubernamen-

tales, sin duda, se contribuye al fortalecimiento de una

retórica democrática que vaya más allá de lo conquista-

do en términos de pluralismo político, y ahora también

tenga como pilares la transparencia y el combate a la

corrupción.

No obstante, por la amplitud de la temática, pero sobre

todo por ser el sistema que se encuentra todavía menos

desarrollado —falta su ley general—, el objetivo general

que persigue este trabajo es hacer una reflexión en tor-

no a la implementación del Sistema Nacional Antico-

rrupción, como respuesta institucional para atender el

flagelo de la corrupción, en el marco de la democracia y

el fortalecimiento del Estado y sus relaciones con la so-

ciedad. Por supuesto, este esfuerzo académico estaría

incompleto sin al menos un intento por esbozar algunas

propuestas generales y reflexiones de hacia dónde debe-

rían encaminarse la discusión de la normatividad faltante

y la lucha contra la impunidad que asola a la República.

En consecuencia, y con la intención de dar cumplimien-

to a estos propósitos, he organizado este ensayo en tres

apartados diferentes a esta introducción. En el primero

de ellos trato sobre la perniciosa relación entre la corrup-

ción y el aumento de la desconfianza y el deterioro ins-

titucional que se padece, situación bajo la cual se aplau-

de la pertinencia del SNA. En tanto que, en el segundo

subtema de este trabajo abordo de manera general los

contenidos de dicha reforma. Finalmente, en el tercer

apartado hago una reflexión final en torno a propuestas,

consideraciones y mínimos exigibles que debieran consi-

derarse en la implementación del sistema.

114

1. Democracia, corrupción y deterioro institucional.

México vive un momento crítico, lleno de dilemas, pa-

radojas, incertidumbres y desconfianza en el plano de la

política, las instituciones, la democracia y la justicia. En

apenas unos cuantos años, hemos sido testigos del paso

de la euforia democrática alentada por la alternancia po-

lítica en la presidencia de la República del año 2000, a la

decepción, el desencanto y la frustración con la demo-

cracia misma.

Dicho malestar social e insatisfacción tienen además un

doble contexto.6 Por una parte, sin distinción de partido

en el poder, hemos padecido durante un lapso ya bas-

tante prolongado de administraciones, la incapacidad

gubernamental para generar crecimiento económico e

instrumentos eficaces que reduzcan las brechas de des-

igualdad, marginación y pobreza en el país. 55.3 millones

de mexicanas y mexicanos en esta condición, es decir, el

46.2% del total de la población nacional, de acuerdo con

la última medición del Consejo Nacional de Evaluación

de la Política de Desarrollo Social (Coneval), no pueden

significar otra cosa más que el reflejo de esa falta de ca-

pacidad para atender y responder a problemas tan ele-

mentales como la garantía de los básicos de bienestar de

una sociedad.

Por otra parte, centrada en los términos y la calidad de la

competencia, el proceso de democratización de la vida

política nacional, descuidó —por lo menos— dos aspec-

tos indisolubles para el funcionamiento de cualquier de-

mocracia: el fortalecimiento institucional del Estado de

6. Un panorama general contextualizado y acompañado de algunas cifras que han sido recogidas en encuestas nacionales e internacionales, mismas que evidencian un desencanto de la sociedad mexicana con la forma democráti-ca de gobierno, pueden leerse en WOLDENBERG, José. La democracia como problema (un ensayo). México: Universidad Nacional Autónoma de México/El Colegio de México, 2015, 174. ISBN: 978-607-462-784-8.

115

derecho, y la calidad de la justicia y su administración.

Las consecuencias de estas omisiones —efectos indesea-

dos de la democratización—, sin duda, ha sido una dis-

torsión perniciosa de la ley y su aplicación, la pérdida del

monopolio legítimo de la violencia del Estado hoy en día

disputado por organizaciones delincuenciales, desviacio-

nes del régimen representativo e insuficiencia de gober-

nabilidad, así como la prevalencia de la corrupción y la

impunidad como prácticas corresponsables y caracterís-

ticas de la política en México en pos del debilitamiento

institucional del Estado.7

De esta manera, se avanzó en el reformismo y se pensó

que con la democratización formal del régimen político

y el voluntarismo de los actores, sería suficiente para la

transformación gradual del Estado y el cumplimiento de

las grandes expectativas que la democracia traía consi-

go. Pero, por desgracia, se ignoró el componente social

de la política, mismo que la determina y que está enrai-

zado en factores histórico-estructurales que condicionan

el rumbo de los acontecimientos.

Más allá del pertinente análisis de los condicionantes del

proceso de democratización mexicano, lo que aquí me

interesa rescatar y ponderar es que, desgraciadamente,

la consecución de la justicia y su calidad, el fortalecimien-

to del Estado de derecho pero, sobre todo, el combate a

la corrupción y la impunidad, han sido temas aparente-

mente siempre presentes en la agenda pública de la cla-

se política, los partidos y el gobierno, pero en los hechos,

éstos se han quedado las más de las veces en mera de-

nuncia mediática y escandalizante, aparente indignación

acompañada de retórica hueca y lugares comunes y, por

supuesto, una simulación sobre la comprensión y aten-

7. Cfr. VILLA, Manuel, Op. cit., p.14.

116

ción del problema con la aplicación de medidas paliati-

vas, reactivas y circunstanciales.

Y es que, indudablemente, los temas de la calidad de la

justicia, el fortalecimiento del Estado de derecho y, en

consecuencia, el ataque a la corrupción y la impunidad,

son asuntos serios que requieren soluciones estructura-

les que vayan más allá de legislaciones punitivas y del uso

de la fuerza del Estado a posteriori.

La crisis de confianza y credibilidad que atraviesan las

instituciones estatales mexicanas, provocadas por múl-

tiples casos de corrupción y agravadas por el desempeño

de las autoridades en asuntos como los de Ayotzinapa o

los conflictos de interés de funcionarios de alto rango,

incluido el presidente de la República, entre otros mu-

chos temas más, son un punto de inflexión que debiera

llamarnos a la reflexión sobre el tipo de sociedad que so-

mos y el Estado que hemos construido.

La corrupción como mal social generalizado y su falta de

castigo, terminan por generar desconfianza y como se-

ñala Niklas Luhmnann: “un sistema social que requiere,

o no puede evitar, el comportamiento desconfiado entre

sus miembros para ciertas funciones, necesita al mismo

tiempo mecanismos que impidan que la desconfianza se

imponga y sea correspondida en un proceso de escalada,

volviéndose así una fuerza destructiva.”8

Dicho de otra forma, la desconfianza termina por minar

la legitimidad de cualquier Estado y sus instituciones, y

cuando éstas son débiles, la unidad del poder nacional se

carcome, ocasionando caos y desintegración social, tal

8. LUHMANN, Niklas. Confianza. México: Antrophos/ Universidad Iberoamericana, 2005. p. 132. ISBN: 84-7658-771-6.

117

y como ahora se padece en ciertas regiones geográficas

del país.

La función de las instituciones de castigo, penales y de

perdón de un Estado son muchas, pero entre las más im-

portantes se encuentra “la fijación de plazos en los que

un asunto dado queda cerrado y, por consiguiente, ya no

ofrece ocasiones legítimas para la desconfianza. Inclu-

so más, la centralización del monopolio de castigo en el

sistema, tiene la función de romper el círculo de descon-

fianza creciente en casos difíciles.”9 No obstante, cuando

éstas fallan, su rol como generadoras de certidumbre y

estabilidad también se tambalea, imposibilitando la ge-

neración de respaldo y lazos sociales que abonen a la

consecución de valores positivos, tan necesarios para el

funcionamiento y fortalecimiento de la democracia.

En suma, si los ciudadanos dejamos de confiar en el Esta-

do y éste deja de ofrecernos certidumbres y soluciones,

el mayor riesgo que corremos es el aniquilamiento de

nuestro propio orden social, o en su defecto, se corre el

riesgo de que las soluciones autoritarias retornen bajo la

falacia de la eficacia en detrimento de las libertades y los

derechos humanos. Y como bien lo sabemos por nuestra

propia historia, no hay nada bueno y deseable en ello.

Así pues, atacar la corrupción y la impunidad es un asun-

to de profunda seriedad y atención para la permanencia

y salud de la democracia, pues cuando ésta y justicia se

distancian se generan condiciones negativas y de insatis-

facción ciudadana que obstaculizan la consolidación del

Estado de derecho y la vida institucional de la República.

Y esto es así, porque

9. Ibíd., p. 133.

118

…un sistema de impartición de justicia que fun-

ciona bien permite en cambio que las personas

recobren la confianza tanto interpersonal como

en las instituciones, que encuentren respuestas

adecuadas a sus problemas y faciliten la sali-

da de la informalidad y la marginación jurídica.

Desde la perspectiva del Estado de derecho, un

adecuado acceso a la justicia y mecanismos efi-

cientes de solución de controversias generan in-

centivos para que los derechos se reivindiquen y

los acuerdos se cumplan, produce consecuencias

para quienes transgreden los derechos de otros

y con ello reduce la impunidad y la corrupción, al

tiempo que mejora la capacidad del Estado para

dar una respuesta a los problemas sociales.10

Pese a que el problema de la corrupción es un tema his-

tórico que ha estado latente por siglos en nuestras socie-

dades y vida cotidiana —y que en cierta manera puede

comprenderse como un complejo problema con raíces

socio-culturales y racionales-económicas—, lo cierto es

que con el avance de la pluralidad y la liberalización del

régimen político el fenómeno de la corrupción también

se democratizó.

En un sobresaliente ensayo de reciente aparición, titu-

lado: “¿Por qué más democracia significa más corrup-

ción?”11, el Dr. Luis Carlos Ugalde sostiene que, durante

el siglo XX la corrupción política podía explicarse a partir

de la concentración del poder en la presidencia de la Re-

pública en detrimento de los otros poderes, dando como

10. CIDE, Síntesis del Informe y de las recomendaciones en materia de justicia cotidiana. México: CIDE, 2015, p. 8.

11. Publicado en la revista Nexos [en línea]. México, 1 de febrero de 2015. Disponible en Web <http://www.nexos.com.mx/?p=24049>

119

resultado una falta de contrapesos que vigilaran la actua-

ción del Ejecutivo. Con dicha lógica, la mayor cantidad y

magnitud de negocios que se podían hacer bajo el cobijo

del poder llevaban la venia presidencial. Por paradójico

que resulte, de acuerdo con Ugalde, dicha concentración

limitaba las posibilidades y la discrecionalidad para que

otros actores del sistema fueran sobornados o cometie-

ran peculado.

No obstante, con el avance de la democratización y el

desmantelamiento de ese presidencialismo omnímodo

que caracterizó a nuestro régimen político durante el

siglo pasado, la corrupción se transformó y diversificó.

Si antes había que tocar la puerta de Los Pinos, ahora

existen muchas otras ventanillas jugosas en los poderes

legislativos, en los gobiernos estatales y en los ayunta-

mientos. Dicho de otra forma, en la actualidad a diferen-

cia del pasado, lo que priva en términos de corrupción

política es un descontrol de los dineros públicos y se da

una suerte de “corrupción competitiva” en los estados,

alimentada por el ascendente financiamiento electoral

irregular, por los influjos de recursos que hay en la eco-

nomía gubernamental y por la evidencia de que la im-

punidad es parte de cada uno de los ámbitos de la vida

pública.

Si bien la corrupción es un fenómeno global con múlti-

ples repercusiones —que a decir verdad, no en todos los

países se presenta con la misma magnitud—, en México

atravesamos “una etapa, ya prolongada, [en la que] el

prestigio de las instituciones se encuentra bajo señala-

mientos y acusaciones abiertas de incapacidad, corrup-

ción e ineptitud.”12

Los reiterados escándalos en los que se han visto invo-

12. OLIVA POSADA, Javier. “Consolidar la confianza”. En El Sol de México [en línea]. México, 3 de septiembre de 2015, Disponible en Web < http://www.

oem.com.mx/elsoldemexico/notas/n3936938.htm>

120

lucrados miembros de la clase política y empresarios

vinculados al poder lo mismo en actos de soborno, trá-

fico de influencias, cohecho, conflictos de intereses y,

por encima de todo, la imperante impunidad, han traído

consigo un deterioro importante de la moral pública y, en

consecuencia, la pérdida de confianza ciudadana en sus

instituciones y desvalorización del Estado de derecho y

la ley, como el mejor y más racional mecanismo de con-

vivencia y respeto de una sociedad.

Escándalos de corrupción e impunidad históricos como

el Pemexgate, Amigos de Fox, los videoescándalos de

Carlos Ahumada, la Guardería ABC y, en tiempos más

recientes, los de Oceanografía, la famosa Casa Blanca

de la esposa del presidente Peña Nieto, los sobornos y

conflictos de interés entre los consorcios empresariales

de Grupo Higa, OHL y los gobiernos federal y del Estado

de México, el escándalo de corrupción de la Línea 12 del

metro —y así podríamos seguir enumerando más y más

casos—, son muestras palpables de la magnitud del pro-

blema de la corrupción política que atraviesa el país.

En términos estadísticos, por ejemplo, tal y “como ocurre

con el resto de los delitos, faltas e infracciones en Méxi-

co, los que se definen como actos de corrupción casi nun-

ca se castigan. La cifra negra —el porcentaje de delitos

de corrupción cometidos pero no castigados— es similar

a la del resto de las violaciones a la ley: 95%”.13 Asimismo,

se estima que cuando hay investigación, únicamente se

castiga al dos por ciento de los servidores públicos co-

rruptos. Como parámetro de referencia, entre el perio-

do de 2000 a 2013, en México 41 gobernadores fueron

acusados de actos de corrupción, 16 fueron investigados

y solo cuatro están detenidos. En contraste, en ese mis-

13. CASAR, María Amparo. Anatomía de la Corrupción. México: CIDE/ IMCO, 2015, p.5.

121

mo lapso en Estados Unidos nueve gobernadores fueron

acusados, nueve investigados y nueve detenidos.14

Por si fuese poco, el conjunto de acontecimientos y se-

ñales que envían quienes son responsables de combatir

estos males, resultan, por decir lo menos, carentes de

sensibilidad o, de plano, pareciera que rayan en el cinis-

mo y la hipocresía.15

Indudablemente, este conjunto de anomalías y situacio-

nes deleznables para la vida institucional y democrática

de la nación, requieren de acciones contundentes que

permitan detener el constante deterioro de la moral

pública y frenen la codicia en la que la clase política ha

14. Ibíd., p. 58.

15. Hay tres hechos muy bien observados por el periodista e investigador Jorge Zepeda Patterson, los cuales evidencian esta falta de empatía de la clase política con el tema de la corrupción: 1) El caso de persecución del abogado de Infraiber —empresa que demandó ante los tribunales a la constructora OHL

por sus escandalosos y cuantiosos arreglos con el gobierno federal y el gobierno del Estado de México—. Gracias a un video de una cámara de seguridad dado a conocer en los medios, se sabe que se le realizó un montaje por parte de elementos de la PGR, con la intención de inculparlo por la portación ilegal de un arma de fuego, y con ello “desactivarlo” en un momento crucial del caso legal que llevaba. 2) Con motivo del Tercer Informe de Gobierno del presidente Peña Nieto, como invitado especial se encontraba el señor Juan Armando Hinojosa, dueño del grupo Higa, empresa responsable de la construcción de las casas obtenidas por la esposa del presidente y por el secretario de Hacien-da, Luis Videgaray, en condiciones poco claras. 3) El nombramiento de Arturo Escobar y Vega como subsecretario de Prevención del Delito en la Secretaría de Gobernación en meses recientes, parece otro muy mal mensaje del gobierno de la República, pues independientemente de lo cuestionado que puede llegar a ser el perfil profesional de dicho personaje, resulta irrisorio que se le coloque en una posición como ésta, a quien ha estado envuelto en escándalos de lavado de dinero, siendo el más reciente su participación como operador de la serie de violaciones que el Partido Verde efectuó en el reciente proceso electoral de este año. En todas las situaciones, reflexiona Zepeda, la primera impresión es que se trata de una acumulación de errores: torpeza, indiferencia, desaseo. Sin embargo, es tal la reincidencia y son tan inexplicables algunas de ellas, que podrían llevarnos a pensar que se trata de otra cosa: tal vez una provocación, una burla, o un mensaje. O bien, pudiera ser que nuestra clase gobernante está tan inmersa en los actos de corrupción que simplemente ha dejado de verla, y le parece cotidiana. ZEPEDA PATTERSON, Jorge. “Es la corrupción, estúpido”. En El País [en línea], España, 16 de septiembre de 2015.

Disponible en Web <http://internacional.elpais.com/internacional/2015/09/16/

actualidad/1442434139_755597.html>

122

caído, usufructuando los cargos públicos para beneficio

personal, en una clara lógica patrimonialista del uso del

poder.

Si la democratización se concentró en desmontar el pre-

sidencialismo omnímodo que caracterizó a la vida polí-

tica del siglo XX, desagregando las bases estatales que

dieron sustento a la institución presidencial, es claro que

lo que debe atenderse es la reorganización del poder de

la nación, pero ahora con un esquema democrático. De

ahí que, el verdadero reto al que se enfrenta nuestra de-

mocracia es la creación de mecanismos y controles ins-

titucionales que supediten y pongan límites al ejercicio

discrecional del poder, en el que la organización social y

la participación ciudadana, constituyan un contrapeso

real con capacidad de garantizar la eficacia de las institu-

ciones y el imperio de la ley.

Dicho de otra forma, más allá de tener un problema ju-

rídico de diseño institucional —que lo puede haber, sin

duda—, en el combate a la corrupción y su impunidad la

clase gobernante debe asumir que el verdadero compro-

miso está en el plano político y moral, por lo que resulta

fundamental “concluir la tarea del Sistema Nacional An-

ticorrupción y completar las leyes del Sistema Nacional

de Transparencia para que [situaciones como estas] no

vuelva[n] a suceder.” Y es que, “mientras esa tarea no se

resuelva, la corrupción seguirá aceitando la maquinaria

del régimen político impunemente.”16

Así pues, “el establecimiento del Sistema Nacional Anti-

corrupción es una buena noticia, ya que la respuesta del

Estado mexicano al fenómeno de la corrupción se ma-

terializa como una política pública con visión sistémica”.

16. MERINO, Mauricio. “Las conclusiones de la <<Casa Blanca>>”. En El Uni versal [en línea], México, 26 de agosto de 2015. Disponible en Web <http://

www.eluniversal.com.mx/entrada-de-opinion/articulo/mauricio-merino/nacion/2015/08/26/las-conclusiones-de-la-casa-blanca>

123

Con esta reforma se abre la puerta para la generación de

“las condiciones necesarias, que deberán cristalizarse en

las leyes secundarias respectivas, para que la fiscaliza-

ción, el acceso a la información, la evaluación presupues-

tal y de programas, los sistemas de archivos y la contabi-

lidad gubernamental, interactúen de manera eficiente y

efectiva”.17

Por otra parte, con la aprobación de la Reforma Consti-

tucional en materia de Transparencia y Acceso a la Infor-

mación Pública, promulgada en febrero de 2014, y con su

Ley General expedida en mayo de este año, se “sentaron

las bases para la construcción de una nueva relación en-

tre los órdenes de gobierno y el impulso de un federa-

lismo eficiente y eficaz, cooperativo y colaborativo, que

permita diseñar, desarrollar y ejecutar políticas públicas

en transparencia y acceso a la información, mediante la

coordinación eficaz de la Federación y las entidades que

la componen”.18

De esta manera, en una interpretación general, pudiera

apuntarse que ambas reformas constitucionales y sus

reglamentaciones secundarias —aún pendiente la del

SNA—, apuntan hacia la construcción de un esquema

coordinado de cooperación entre ambos sistemas nacio-

nales, mediante el cual se busca combatir la opacidad y

la corrupción gubernamental mediante la articulación de

esfuerzos institucionales, tanto en el ámbito local como

a nivel federal, teniendo en cuenta el fomento y la inte-

gración de la participación ciudadana en dichos temas.

17. PORTAL, Juan Manuel “Sistema Nacional Anticorrupción: ¿Qué sigue?”. En El Universal [en línea], México, 30 de abril de 2015. Disponible en Web < ht-tp://m.eluniversal.com.mx/notas/articulistas/2015/04/76123.html> 18. PUENTE DE LA MORA, Ximena. “Sistema Nacional de Transparencia, base de un México más abierto”. En CNNMéxico.com [en línea]. México, 23 de junio de 2015. Disponible en Web <http://m.cnnmexico.com/opinion/2015/06/23/

opinion-sistema-nacional-de-transparencia-base-de-un-mexico-mas-abierto>

124

En consecuencia, bajo el contexto de degradación de la

vida pública institucional de la República, resulta amplia-

mente pertinente la creación y puesta en marcha de los

Sistemas nacionales de Transparencia y Anticorrupción

para la reconstrucción del Estado y la política en Méxi-

co. Por ello, es de la mayor trascendencia que, dada la

historia de inmediatez y seducción del presente del que

tanto adolecen nuestros políticos y legisladores, se abran

espacios de participación para una discusión amplia y de

considerable nivel, en el que organizaciones de la socie-

dad civil, académicos, partidos políticos, empresarios,

representantes del gobierno y, ciudadanía en general,

puedan expresar sus opiniones informadas sobre estas

cuestiones, al tiempo que con ello se garantiza que las

reformas tengan correspondencia entre sus propósitos

originales y su aplicación en la realidad.

2. Cambios normativos: El nuevo escenario legal-insti-

tucional del combate a la corrupción.

Indudablemente, nos encontramos frente a una situa-

ción de profunda transformación del régimen político

mexicano que de concretarse de manera positiva, alte-

rará para bien las relaciones sociales del Estado con la

sociedad y el mercado en el largo plazo.

Desde tal perspectiva, pese a las grandes expectativas

que se tienen y al enorme consenso con que ambos te-

mas: transparencia y combate a la corrupción, fueron y

siguen siendo recibidos por el conjunto de fuerzas políti-

cas representadas en el Congreso, ya por interés genuino

o por estar en el espacio de “lo políticamente correcto”

—amén del impulso que las organizaciones de la socie-

dad civil y que desde el espacio de la academia se les han

dado a estas cuestiones—, es importante no crear ni caer

en falsas expectativas sobre sus resultados en el corto

plazo.

125

Si bien en el caso de la reforma de transparencia se tie-

ne un mayor avance con respecto al SNA, quedan pen-

dientes una serie de adecuaciones normativas y legales

que permitan una implementación y funcionamiento efi-

caces de ambos sistemas nacionales no solo de manera

particular, sino en coordinación.

Por lo pronto, es conveniente tener un marco referencial,

por lo menos mínimo, el cual nos permita comprender en

su justa dimensión las implicaciones y cambios institu-

cionales que la introducción de ambos esquemas, tendrá

sobre la transparencia y el combate a la corrupción en el

país. Por tal motivo, a continuación realizo una breve sín-

tesis que permita contextualizar los cambios que ambas

reformas han traído consigo.

2.1 La reforma constitucional en materia de combate

a la corrupción

El pasado 27 de mayo de 2015 se promulgó en el Diario

Oficial de la Federación el decreto por el que se refor-

man, adicionan y derogan diversas disposiciones de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

en materia de combate a la corrupción. Dicha reforma

implicó la modificación de 14 artículos constitucionales

y el establecimiento de 11 artículos transitorios, mismos

que marcan los lineamientos generales con los que ha-

brán de elaborarse las leyes reglamentarias que doten de

contenido al Sistema Nacional Anticorrupción.19

19. Los artículos constitucionales que sufrieron modificaciones fueron los siguientes: 22, 28, 41, 73, 74, 76, 79, 104, 109, 113, 114, 116 y 122. Asimismo, se modificó la denominación del Título Cuarto de la Constitución para quedar “De las Responsabilidades de los Servidores Públicos, Particulares Vinculados con faltas administrativas graves o hechos de Corrupción, y Patrimonial del Estado”. Por otra parte, en cuanto al contenido de los artículos transitorios destaca el plazo otorgado al Congreso de la Unión para que en un lapso de un año a partir de la promulgación de la reforma, éste elabore las leyes reglamentarias y las modificaciones a la legislación necesarias, para la correcta operación del sistema. Entre dichos requerimientos destacan la emisión y/o adecuación de las leyes que regulen la organización y las nuevas facultades de la ASF; la ley general para el establecimiento de las bases de coordinación del SNA; la ley 126

En términos generales, de acuerdo con el decreto pro-

mulgado, los cambios introducidos por esta reforma

pueden agruparse en cuatro grandes rubros temáticos:

a) La creación de las bases institucionales y de

coordinación bajo las cuales debe operar el nue-

vo Sistema Nacional Anticorrupción;

b) Las nuevas atribuciones en materia de combate

a la corrupción y fiscalización de la Auditoría Su-

perior de la Federación;

c) La creación de los órganos internos de control en

los diferentes órdenes de gobierno y del Tribunal

Federal de Justicia Administrativa.

d) Las bases constitucionales para la elaboración

del nuevo esquema de responsabilidades admi-

nistrativas de los servidores públicos.

2.1.1 La creación de las bases institucionales y de coor-

dinación bajo las cuales debe operar el nuevo Sistema

Nacional Anticorrupción.

La creación del SNA tiene como principios rectores: la

legalidad, la honradez, la lealtad, la imparcialidad y la

eficiencia. En ese sentido, de conformidad con el artí-

culo 113 de la Constitución el SNA “será la instancia de

coordinación entre las autoridades de todos los órdenes

de gobierno competentes en la prevención, detección y

sanción de responsabilidades administrativas y hechos

de corrupción, así como en la fiscalización y control de

recursos públicos.”

Para llevar a cabo dicho objetivo, el SNA plantea la crea-

ción de un Comité Coordinador que estará integrado por

general de responsabilidades administrativas de los Servidores Públicos; y la ley que instituya el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

127

los titulares de la ASF, de la Fiscalía Especializada en De-

litos de Corrupción dependiente de la PGR, de la Secreta-

ría del Ejecutivo Federal encargado del Control Interno,

del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), del

Instituto Nacional de Acceso a la Información, y por un

representante del Consejo de la Judicatura Federal y un

representante del Comité de Participación Ciudadana,

que para efectos de la reforma, aún debe crearse.

A este Comité Coordinador del SNA le corresponderá

establecer los mecanismos de coordinación con los sis-

temas locales en las entidades federativas, por lo que se

establecerá una lógica deliberativa con capacidad de in-

cidencia nacional. En ese sentido, dicho Comité contará

con la atribución de emitir recomendaciones no vinculan-

tes a las autoridades, con el objeto de que adopten medi-

das institucionales dirigidas al fortalecimiento institucio-

nal para la prevención de las faltas administrativas y los

hechos de corrupción, poniendo especial énfasis en las

causas que generan estas conductas. Sobre este asunto,

es importante mencionar que las autoridades objeto de

las recomendaciones, deberán informar al Comité sobre

la atención que den a las mismas.

Por otra parte, el Comité tendrá la obligación de presen-

tar un informe sobre los avances y resultados de sus fun-

ciones y de la aplicación de políticas y programas en la

materia. El correcto funcionamiento de este nuevo siste-

ma de coordinación del SNA, estará normado por la ley

general que al respecto emita el Poder Legislativo.

Es relevante no omitir que en este esquema de coordi-

nación y como parte del Comité Coordinador, el nuevo

Comité de Participación Ciudadana que será integrado

por cinco ciudadanos destacados por su contribución a

la transparencia, rendición de cuentas y combate a la co-

128

rrupción, es un signo positivo para dotar de legitimidad

al sistema. Empero, si no desea tergiversarse su sentido,

el Congreso habrá de tener cuidado en el diseño del pro-

cedimiento mediante el cual lleguen a ocuparse dichos

cargos, pues de lo contrario terminará ocurriendo lo que

sucede con otras instituciones de carácter autónomo y

ciudadano, donde las posiciones terminan siendo presa

de cuotas partidarias de acuerdo con la correlación de

fuerzas imperante en ese momento, restando indepen-

dencia y credibilidad a los funcionarios y funcionarias in-

saculados para el cargo, y a las instituciones mismas.

2.1.2. Las nuevas atribuciones en materia de combate

a la corrupción y fiscalización de la Auditoría Superior

de la Federación.

Uno de los aspectos más relevantes de la reforma consti-

tucional es el referente al fortalecimiento de las faculta-

des de la ASF. Con la reforma al artículo 79 constitucional

y la consecuente supresión de los principios de anuali-

dad y posterioridad para la revisión de la cuenta pública,

se ha dado un paso muy importante en la rendición de

cuentas.

Asimismo, con la reforma la ASF podrá solicitar y revisar

de manera casuística y concreta información de ejerci-

cios anteriores al de la Cuenta Pública en revisión. Igual-

mente, la ASF también podrá realizar directamente au-

ditorías durante el ejercicio fiscal en curso, derivado de

denuncias y con la autorización de su titular, dando la po-

sibilidad de investigar y sancionar de manera oportuna la

comisión de posibles actos de corrupción.

En materia de fiscalización, la ASF podrá fiscalizar los re-

cursos federales destinados a estados y municipios, in-

dependientemente de que éstos sean ejercidos a través

129

de fideicomisos, fondos y mandatos, públicos y privados.

Con esta medida, la intención es establecer un verdade-

ro Sistema Nacional de Fiscalización, ya sea de manera

coordinada o directa, con la intención de garantizar que

el gasto público se destine en todos los casos a lo que

previa y legalmente se hubiera aprobado en los tres ór-

denes de gobierno.

Finalmente, en lo tocante al rediseño institucional de la

ASF y con el afán de profundizar en la transparencia y

rendición de cuentas, se establece que el Informe Gene-

ral Ejecutivo y los informes individuales que deberá en-

tregar la ASF, deberán ser de carácter público, al tiempo

que aquellos informes que debe presentar los días pri-

mero de los meses de mayo y noviembre, tendrán que

incluir los montos efectivamente resarcidos a la Hacien-

da Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos

federales, como consecuencia de sus acciones de fiscali-

zación, las denuncias penales presentadas y los procedi-

mientos iniciados ante el Tribunal Federal de Justicia Ad-

ministrativa. Todo esto a partir de la lógica de que la ASF

también rinda cuentas sobre su actuación a la Cámara de

Diputados y a la ciudadanía.

2.1.3 La creación de los órganos internos de control en

los diferentes órdenes de gobierno y del Tribunal Fede-

ral de Justicia Administrativa.

Derivado de las modificaciones establecidas en esta re-

forma, los entes públicos federales, estatales y munici-

pales, así como del Distrito Federal y los órganos político

administrativos de sus demarcaciones territoriales, de-

berán tener órganos internos de control facultados —se-

gún lo establezcan las leyes— para prevenir, corregir e

investigar actos u omisiones que pudieran constituir res-

ponsabilidades administrativas; para sancionar aquellas

distintas a las que son competencia de los tribunales de

130

justicia administrativa; revisar el ingreso, egreso, mane-

jo, custodia y aplicación de recursos públicos; así como

presentar las denuncias por hechos u omisiones que pu-

dieran ser constitutivos de delito ante la Fiscalía Antico-

rrupción dependiente de la PGR.

Con tal argumentación y con la intención de que fueran

fortalecidas las funciones de los citados órganos internos

de control —principalmente aquellos de los organismos

constitucionales autónomos, mismos que ejercen re-

cursos federales—, los legisladores establecieron que la

Cámara de Diputados esté facultada para designar por

el voto de las dos terceras partes de sus miembros pre-

sentes, a los titulares de los órganos de control interno.

No obstante, como bien se ha observado y reiterado,

este punto puede resultar controvertido, pues “el involu-

cramiento de las cámaras de Diputados y Senadores en

la designación de algunos titulares de órganos de control

interno, que se destaca en los artículos 28, 41, 74 y 76, [de

acuerdo con la experiencia, podría llevar a] la politización, partidización y al compadrazgo o nepotismo en la asignación de puestos en los órganos de control interno en

los organismos con autonomía constitucional”.20

Por lo que refiere al nuevo Tribunal Federal de Justicia

Administrativa, éste vendrá a sustituir al Tribunal Fede-

ral de Justicia Fiscal y Administrativa, conservando sus

competencias actuales en materia fiscal y administra-

tiva, pero adicionándole la competencia en materia de

imposiciones de sanciones por responsabilidades admi-

nistrativas a los servidores públicos de los tres poderes y

20. MÁRQUEZ GÓMEZ, Daniel. “El nuevo sistema de combate a la corrupción en México”. En Hechos y Derechos. Revista electrónica de opinión académica

[en línea], No. 27. México: IIJ-UNAM, Mayo-junio de 2015. Disponible en Web http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/HechosyDerechos/cont/27/art8.htm>.

ISSN versión electrónica: en trámite.

131

órganos constitucionales autónomos de la Federación y,

en su caso, de las entidades federativas y municipios, por

las responsabilidades administrativas graves y a los par-

ticulares que participen en hechos vinculados con dichas

responsabilidades, así como fincar a los responsables el

pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias.

El nuevo TFJA se integrará por 16 magistrados, quienes

serán propuestos por el presidente de la República y

ratificados por el voto de las dos terceras partes de los

miembros presentes del Senado. En su organización

éste actuará en pleno o en secciones, de las cuales a una

corresponderá la resolución de los procedimientos para

sancionar faltas administrativas graves, y este esquema

deberá reproducirse en los estados.

2.1.4 Las bases constitucionales para la elaboración

del nuevo esquema de responsabilidades administra-

tivas de los servidores públicos.

Debemos tener presente que “la corrupción engloba nu-

merosas conductas siempre enunciadas pero casi nunca

bien definidas y tipificadas en la ley.”21 Frente a tal situa-

ción, la creación de un nuevo esquema de responsabili-

dades administrativas de los servidores públicos y de los

particulares vinculados con faltas administrativas gra-

ves, así como de hechos de corrupción en que incurran

tanto servidores públicos como particulares, constituye

un esfuerzo por dotar de mayor precisión al combate de

las conductas asociadas a la corrupción en el ejercicio del

poder.

21. La definición más reconocida por su sencillez y precisión es la brindada por la organización Transparencia Internacional: el abuso del poder público para beneficio privado. No obstante, con todo y que dicha definición recoge lo sustancial de la corrupción, ésta no engloba el numeroso conjunto de conductas que se asocian a ellas. CASAR, María Amparo, Op. Cit., p. 9.

132

Para tal efecto, la Constitución ahora establece la distin-

ción entre las responsabilidades administrativas graves

y las no graves. Sobre las primeras podemos apuntar

que éstas serán investigadas y denunciadas por la ASF y

los órganos internos de control, en tanto que su sanción

corresponderá al TFJA y sus homólogos en los estados,

incluyendo las responsabilidades de los particulares. Por

su parte, las responsabilidades administrativas no graves

serán investigadas, sustanciadas y resueltas por los órga-

nos internos de control.

Ahora bien, como ya se mencionaba, el nuevo régimen

de responsabilidades incluye los principios generales de

un régimen sancionador que también atienda la partici-

pación de particulares en actos vinculados con faltas ad-

ministrativas graves. Con tal lógica resulta indispensable

que el ordenamiento jurídico penal se adecue para hacer

más eficiente el combate de la corrupción, señalando

claramente los delitos y su magnitud.

Un avance importante que trae consigo esta reforma es

la obligación de los servidores públicos para presentar

su declaración patrimonial y de interés ante las autori-

dades competentes, en los términos que disponga la ley

reglamentaria. Asimismo, con esta reforma se propone

la procedencia de la extinción de dominio en casos de

enriquecimiento ilícito, así como también se establece

que el titular de la Secretaría de la Función Pública será

propuesto por el Ejecutivo, pero deberá ser ratificado por

la Cámara de Senadores, con el fin de garantizar su im-

parcialidad.

De igual modo, otro de los cambios que introduce la re-

forma es que se amplía el plazo para la prescripción de las

faltas administrativas graves de tres a siete años, con el

objetivo de que aquellos funcionarios que hayan actuado

133

incorrectamente puedan ser investigados y sancionados

por una administración distinta en la que ejercían sus

funciones, dando un carácter transexenal a la medida.

En suma, como puede observarse, se trata de una refor-

ma que sienta los cimientos de un nuevo diseño insti-

tucional de combate a la corrupción, el cual tendrá que

ir sumando esfuerzos y recursos de manera paulatina y

gradual. Hoy por hoy, la importancia de esta reforma es

que nos brinda una ruta de navegación hacia un destino

al cual queremos llegar: el castigo a la impunidad y la

desincentivación de la corrupción en los servidores pú-

blicos.

3. Propuestas, consideraciones y mínimos exigibles en

la construcción y consolidación del Sistema Nacional

Anticorrupción.

Como se ha señalado anteriormente, la consecución de

la justicia y su calidad, así como el fortalecimiento del

Estado de derecho, han sido temas realmente ausentes

en la agenda pública de la clase política, los partidos y el

gobierno, quedándose las más de las veces en mera re-

tórica y supuesta comprensión del problema. Aunque la

mera instauración de los sistemas nacionales de Transpa-

rencia y Anticorrupción no garantiza por sí misma nada,

ciertamente se da un importante avance en el combate a

la corrupción y la opacidad desde el punto de vista insti-

tucional del Estado.

Como en casi todos los casos, el éxito o fracaso de la

reforma dependerá no solo de un adecuado diseño le-

gal-institucional de la misma, sino de “la voluntad política

para adoptarla y mantenerla y de la creación de capaci-

dades institucionales basadas en un sistema profesional

de carrera que incluya ministerios públicos y juzgadores

especializados en delitos de corrupción”.22

134

Asimismo, en la medida en que pueda elaborarse una

“correcta definición de la taxonomía de los delitos que

comprende el concepto de corrupción” la reforma podrá

tener mayor éxito, ya que para darnos una idea, “hasta

el momento, el Código Penal tipifica 14 conductas pero

su definición no es clara. Lo mismo ocurre con la Ley de

Responsabilidades de los Servidores Públicos que identi-

fica 24 faltas administrativas relacionadas con la corrup-

ción”.23

Otro punto importante que se debe considerar y que

está relacionado con la precisión conceptual del tema de

la corrupción, es la idea, hasta cierto punto razonable y

generalizada, de que la corrupción forma parte de la cul-

tura popular del mexicano. Al respecto es importante no

confundirse, pues, si bien asumir el problema de corrup-

ción como un asunto cultural conlleva cierto grado de re-

signación, está demostrado que las leyes e instituciones

pueden corregir y reorientar ciertas conductas anómalas

en las sociedades.

El ejemplo clásico que suele mencionarse con cierta fre-

cuencia, nos cuestiona ¿por qué los mexicanos que emi-

gran a los Estados Unidos sí cumplen allá la ley, y aquí

no? Es decir, si el tema de la legalidad y su vigencia fue-

ran un asunto cultural, ligado a la idiosincrasia de un pue-

blo, entonces un mexicano por el simple hecho de tener

un bagaje cultural de mexicano, no cumpliría la ley en el

país donde estuviese. Sin embargo, en los hechos esto

no ocurre, por lo cual puede deducirse que el respeto a la

legalidad tiene que ver más que con aspectos culturales,

con un efectivo diseño de la ley y un andamiaje institu-

cional fuerte.

22. CASAR, op. cit, p. 53.

23. Ídem.

135

Con este tenor de ideas, muy probablemente uno de

nuestros mayores errores como sociedad, ha sido

…establecer normas demasiado alejadas de la

realidad. [Esto significa que], cuando prevalece

el esteticismo legislativo y la ley se elabora con

criterios irrealistas —ya sea como proyecto de

nación a futuro o con laberintos reglamentarios

y burocráticos— se abre un vacío que se llena

con códigos de reglas no escritas, que son los

que se aplican y cumplen cotidianamente. Y la

autoridad, a fuerza de actuar así durante mucho

tiempo, orilla a los estratos sociales a adaptarse

a la ilegalidad, cada uno a su modo. Es entonces

cuando corromper y corromperse se vuelve iner-

cia.24

Desgraciadamente, la corrupción se ha vuelto tan habi-

tual en nuestra vida cotidiana que por eso suele confun-

dirse un tema de eficacia de la ley y las instituciones, con

uno cultural. Y es que “somos una sociedad que acostum-

bra simular cotidianamente, que vive entre mentirillas,

pequeñas falsedades, medias verdades. Algunos dirán

que así somos los mexicanos, es como nuestra aporta-

ción al mundo. Tan vivarachos estos muchachos. Así es la

cotidianeidad: la mordida pequeña, meternos en la cola,

robarnos el cambio, o pasarnos el alto; arreglar el ascen-

so de un equipo de fútbol, comprar un examen para ser

médico, plagiar un texto, no pagar el impuesto”.25

Como quiera que sea, el resultado de lo anterior son con-

ductas ligadas a la corrupción, muchas veces sin conse-

cuencias ni castigos, otras con todo lo contrario. Empero,

24. BASAVE, Agustín. “Peña Nieto y la corrupción”. En El Universal [en línea].

México, 11 de mayo de 2015. Disponible en Web <http://www.eluniversalmas.

com.mx/editoriales/2015/05/76319.php>

25. PUIG, Carlos. “La risa de Madrazo”. En Milenio, México, 6 de octubre de 2007.

136

al final del día la corrupción debe ser entendida, más que

como la violación a las reglas del juego, “como el arreglo

entre el violador y el castigador”.26

Por ejemplo, “la corrupción sucede no cuando el auto-

movilista (el violador) se da una vuelta prohibida, sino

cuando llega a un arreglo con el agente de tránsito (el

castigador). Lo primero supone una violación al regla-

mento (a las reglas del juego); lo segundo, corrupción (en

este caso, reducir el castigo: sale más barato dar mordida

que pagar la multa)”.27

Esta distinción de la corrupción es de suma importancia,

pues de ella depende que se idee correctamente su com-

bate. Es decir, “si la raíz [de la corrupción] está en incen-

tivos racionalmente perversos —es irracional cumplir la

ley cuando evadirla o violarla da muchos beneficios y no

tiene costos—, su remedio está en acercar la norma a la

realidad, simplificarla e incentivar la legalidad”.28

Planteado en otros términos, el éxito y la manera más

eficaz de combatir la corrupción se encuentran en volver

la deshonestidad más impráctica e inconveniente que

actuar de forma correcta. Por supuesto, que el reforza-

miento de la parte moral y la cuestión ética, también tie-

nen su importancia en la coadyuvancia del combate a la

corrupción. De tal suerte que es necesario no perder de

vista estas consideraciones en el largo camino aún por

recorrer.

Otra cuestión de relevancia para el éxito de esta refor-

ma, tiene que ver con la construcción de una narrativa

26. DAMM ARNAL, Arturo. “Corrupción: racionalidad, incentivos y principios”. En Este País [en línea]. México, 3 de septiembre de 2015. Disponible en Web http://archivo.estepais.com/site/2014/corrupcion-incentivos-racionalidad-y-principios/.

27. Ídem.

28. BASAVE, Op. Cit.

137

que esté detrás del papel del SNA. Como bien lo apun-

ta el Dr. Ugalde, es importante que nos cuestionemos

“¿Dónde queremos estar en 10 años? ¿Cómo sabremos

si vamos en la ruta correcta? ¿Cuáles son las metas?”.29

De lo contrario, el riesgo es que ante la complejidad de la

construcción y operación del sistema, y ante la previsible

falta de resultados mediáticos en el corto plazo, termine-

mos por desencantarnos y abandonar el esfuerzo.

Y es que sería iluso pensar que inmediatamente llegarán

los resultados espectaculares con hampones de alto nivel

siendo castigados, ya que por la lógica misma de la im-

plementación de esta reforma, se trata de la construcción

gradual de un nuevo andamiaje institucional que deberá

articular esfuerzos, homologar legislaciones y criterios,

asimilar nuevas funciones administrativas con todo el rea-

comodo operativo y presupuestal que conlleva, y lo más

importante, en el largo plazo esta reforma deberá ser

acompañada por una política pública integral que desin-

centive la comisión de delitos no solo desde la óptica gu-

bernamental y de los funcionarios, sino en el ámbito social

y de la vida cotidiana.

De ahí la importancia de tener metas claras y precisas, de

primero mejorar aspectos sustantivos en el ejercicio del

gasto público, así como la correcta cimentación operativa

de todo el sistema. La tarea no es sencilla, pero las leyes

secundarias deben contemplar estos aspectos y transfór-

malos en marcos de acción bien definidos, tanto en corres-

ponsabilidades de las instituciones como en funciones,

estructura orgánica, competencias, objetivos y alcances.30

29. UGALDE, Luis Carlos, “Sistema Nacional Anticorrupción”. En El Financiero

[en línea]. México, 21 de abril de 2015. Disponible en Web <http://www.elfinanciero.com.mx/opinion/sistema-nacional-anticorrupcion-1.html>

138

Por ejemplo, en el caso de la próxima Ley General de Res-

ponsabilidades Administrativas de los Servidores Públi-

cos en México, ya hay señalamientos puntuales que se le

están pidiendo al legislador tomarlos en cuenta a la hora

de elaborar la norma:

• Claridad en la redacción de los tipos administra-

tivos, procurando incorporar las interpretacio-

nes y criterios que ha emitido el Poder Judicial de

la Federación y evitar –siempre que sea factible-

reenvíos innecesarios a otras normas de carácter

menor a la ley, y cuando esto sea así, asegurar

que el contenido (o núcleo esencial) del desvalor

de la conducta considerada como ilícita sea en-

tendible para el aplicador de la ley.

• Exhaustividad respecto a las muy diferentes

conductas que hoy en día constituyen falta ad-

ministrativa en las legislaciones de las entida-

des federativas y aquellas otras que la exigencia

y demanda social consideran indispensables,

como el hacer públicas obligatoriamente las de-

claraciones patrimoniales y de intereses.

• Precisión de los derechos procedimentales de

los servidores públicos que pueden ver afecta-

30. Para darnos una idea de la complejidad de la implementación de este sistema, como se mencionó en el apartado número dos de este ensayo, en adelante la ASF podrá fiscalizar recursos que se estén ejerciendo, tanto de autoridades locales, municipales, de fideicomisos, fondos y demás entes públicos, que provengan de deuda que esté garantizada por la Federación. Pese a lo positivo de la nueva atribución, ello también implicará una mayor carga de trabajo que requerirá asimilarse y procesarse con nuevas estructuras administrativas, presupuestales y mecanismos de ajuste orgánico en el funcionamiento de la ASF.

Tan solo para tener una idea de la carga de trabajo que ya presenta la ASF, en

“2014 practicó mil 453 auditorías en 564 entidades, emitió 8 mil 915

observaciones y determinó 10 mil 871 acciones contra funcionarios.” AMAYA BARÓN, Mario Ismael. “Sistema Nacional Anticorrupción: una reforma sin estructura”. En Foro Jurídico. Revista Especializada [en línea]. México, 3 de agosto de 2015. Disponible en Web <http://forojuridico.org.mx/sistema-nacional-anticorrupcion-una-reforma-sin-estructura/>

139

da su esfera jurídica con motivo de una sanción

administrativa, entre los que se encuentran: el

debido proceso, la garantía de audiencia, la pre-

sunción de inocencia y la separación entre las

autoridades que habrán de investigar y aquellas

a las que les corresponderá juzgar la responsabi-

lidad administrativa.

• Taxatividad y rigor respecto a las capacidades,

certificaciones y competencias que habrá de te-

ner la autoridad que conozca de las responsabili-

dades administrativas

y en torno a los tiempos en que habrá de desempeñar sus

actividades (respetando en todos los casos los términos

legales de prescripción).31

Además de estos y otros criterios que deberán tenerse

en cuenta en la elaboración de la legislación secundaria,

es necesario insistir en que se requiere abrir el debate a

todos los actores interesados e involucrados en la temá-

tica. Como lo han alertado organizaciones de la sociedad

civil preocupadas por el tema, así como especialistas en

la materia, en estos momentos el mayor riesgo es que las

leyes secundarias y las modificaciones pertinentes para

hacer operativo el SNA —mismas que deberán redactar-

se en el Primer Año de Ejercicio de la LXIII Legislatura del

Congreso de la Unión—, sean fragmentarias, incoheren-

tes y se produzcan contradicciones, pues como se sabe

ya hay iniciativas relativas presentadas por miembros del

Partido Acción Nacional y del Partido de la Revolución

Democrática.32

31. GUTIÉRREZ SALAZAR, Miguel Ángel. “Hacia una nueva Ley de General de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos”. En Red por la Rendición de Cuentas [en línea]. México, 23 de julio de 2015. Disponible Web

<http://rendiciondecuentas.org.mx/hacia-una-nueva-ley-general-de-responsabilidades-administrativas-de-los-servidores-publicos/>

32. Cfr. ÁLVAREZ, Ernestina. “Alertan ONG’S riesgo en la implementación del 140

En ese sentido, ante la cantidad de normas que deben

elaborarse, o bien, reformarse —aproximadamente 20

leyes—, pareciera existir una tentación por parte de los

partidos y sus grupos parlamentarios por avanzar de ma-

nera exprés en el tema, en un afán por ganar reflectores y

colgarse medallas ante la opinión pública, generando un

posible contexto en el que

…en el desconcierto entre legisladores y grupos

parlamentarios se produzca un río revuelto de

egos y estrategias políticas, que facilite la pesca

de quienes se oponen al éxito de esas reformas.

[De tal suerte que], lo peor que nos podría suce-

der en estas delicadas materias es que la con-

fusión de normas cruzadas acabe haciéndolas

prácticamente inviables. Que cada quien corra

con su ley propia —y sus ocurrencias y ambicio-

nes políticas asociadas—, hasta el punto en que

todo vuelva a ser negociado desde un principio.33

De tal suerte que, por el interés público del tema y su re-

levancia, los partidos políticos en el Congreso o la presi-

dencia de la República, no pueden ni deben secuestrar un

tema como este, restándole legitimidad a las propues-

tas, a cambio de prontitud y reflectores mediáticos.

En otro orden de ideas, mientras que el sistema se va

poniendo en marcha, es necesario que el gobierno y las

instituciones encargadas del combate a la corrupción en

el país, no caigan en la inoperancia y contemplación. La

Sistema Nacional Anticorrupción”. En Noticias MVS [en línea]. México, 23 de septiembre de 2015. Disponible en Web <http://www.noticiasmvs.com/#!/

noticias/alertan-ongs-riesgo-en-la-implementacion-del-sistema-nacional-anticorrupcion-964>

33. MERINO, Mauricio “Primero la política pública”. En El Universal [en línea].

México, 23 de septiembre de 2015. Disponible en Web <http://www.eluniversal.com.mx/entrada-de-opinion/articulo/mauricio-merino/nacion/2015/09/23/

primero-la-politica-publica>

141

propia reforma estipula que para evitar vacíos jurídicos

y operativos, la leyes que continúan vigentes deberán

seguir haciendo su trabajo. De tal suerte que, en lo in-

mediato, se requiere que el Estado enmarque y detalle

con precisión y de manera explícita los lineamientos que

habrán de seguirse en el combate a la corrupción —insis-

to, construcción de la narrativa del SNA.

Finalmente, “es preciso emprender un complejo y quizá

no tan breve camino para construir confianza.”34 Para tal

efecto se ocupa de medidas simbólicas y contundentes

que recuperen paulatinamente la credibilidad perdida en

la política. Algunos ejemplos de tales acciones son los si-

guientes:

1. La generación de contrapesos efectivos en el

régimen. Es decir, no habrá resultados concre-

tos del nuevo SNA si el Congreso no reasume su

función política de ser el vigilante del Ejecutivo y

los congresos de los estados no son los vigilantes

supremos de los gobernadores y los cabildos de

los gobiernos municipales.35

2. Congruencia entre lo que se legisla para todos

y lo que hacen para sí mismo. El Congreso debe

poner el ejemplo en el manejo administrativo de

sus asuntos, ya que resulta inconcebible que los

legisladores y legisladoras hablen de combate a

la corrupción, y en el funcionamiento de las cá-

maras y grupos parlamentarios prive la secrecía,

el manejo discrecional de recursos, el dispendio

oneroso, etc.36

34. WOLDENBERG, Op. Cit., p. 158

35. UGALDE, “Sistema…” Op. Cit.

36. Ídem.

142

3. La creación de un mecanismo efectivo para

combatir el financiamiento ilegal de las campa-

ñas políticas, ya que sin esto no hay forma de

combatir la corrupción en el ejercicio guberna-

mental.37

4. El reconocimiento tácito de la debilidad estruc-

tural que sufre el Estado ante los problemas de

corrupción e impunidad, al tiempo que el titular

del Ejecutivo convoque a una mesa de redacción

abierta y plural en la que se discuta la redacción

de las leyes secundarias del SNA.38

5. Aunque se trata de un tema legal, técnico y pro-

cedimental, la coordinación entre los sistemas

nacionales de Transparencia y de Corrupción,

también dependerá del éxito que cada uno ten-

ga en sus respectivas funciones y objetivos. Por

lo pronto, dado que es el SNT el que lleva un ma-

yor avance, es fundamental que comience a ge-

nerar ciudadanía más participativa e interesada

en conocer la información que generan los go-

biernos y entes públicos. De ahí que la tarea del

INAI para contribuir a una cultura de la transpa-

rencia como algo valorado por la ciudadanía, es

un asunto toral que no debiera perderse de vista.

Si deseamos edificar una sociedad menos injusta, exclu-

yente y desigual, el reto que tenemos en este siglo XXI

es construir una democracia más allá de lo procedimen-

tal-electoral, para dar paso a un auténtico régimen repu-

blicano en el que la rendición de cuentas, la transparen-

37. Ídem.

38. MERINO, Mauricio. “Mis tres deseos”. En El Universal [en línea]. México, 2

de septiembre de 2015. Disponible en Web <http://www.eluniversal.com.mx/

entrada-de-opinion/articulo/mauricio-merino/nacion/2015/09/2/mis-tres-deseos>

143

cia y el acceso a la información sean parte de sus pilares

fundamentales. Por tal razón, la creación del Sistema

Nacional Anticorrupción representa una oportunidad

para comenzar a cambiar nuestro futuro y nuestras rela-

ciones con respecto al Estado.

Parafraseando al sociólogo Zygmunt Bauman, en la

época posmoderna hemos pasado de la búsqueda de la

libertad —propia de la democracia—, a perseguir sim-

plemente la satisfacción individual —por cierto, ligada a

la codicia, motivación muy propia de algunas formas de

corrupción—, y con ello hemos dejado de lado la cons-

trucción de una visión coherente de una sociedad buena.

Insatisfechos con la democracia —por ejemplo— y muy

lejos de las expectativas y resultados esperados, nues-

tras utopías han caído en desuso. De ahí que solo en la

medida en que regresen del exilio ideas como el bien pú-

blico, la sociedad buena, la equidad, la justicia, la integri-

dad, la moralidad política, la ética, y se les cultive colec-

tivamente, podremos tener respuestas más coherentes

del futuro.39

Asimismo, es indispensable aceptar que el cambio y la

transformación en las sociedades circulan por dos pistas.

Por un lado, importantes son aquellos cambios institu-

cionales y legales que procuran generar mejores condi-

ciones en la calidad de vida de las personas y, en esencia,

bajo un esquema democrático buscan mayor igualdad,

libertad y justicia en las sociedades. Tal es el caso de las

reformas que ahora tratan de apuntalar la transparencia

y el combate a la corrupción en el país.

Pero, por el otro, igual o de mayor importancia es lo que

cada quien hace en su vida cotidiana para construir un

39. Cfr. BAUMAN, Zygmunt. En busca de la política. México: FCE, 2009, 218 p.

ISBN 950-557-363-4.

144

mundo más justo e igualitario. Y es que por más que se

insista en la ley como la solución de todos los males, lo

que debe quedarnos claro a raíz de toda la historia de la

corrupción en nuestro país, es que las causas que la mo-

tivan tienen raíces que van más allá del aspecto legal, y

están relacionadas con motivaciones de índole social,

económicas, culturales y de desprecio o afecto por de-

terminados valores.

Así pues, como sabemos la democracia demanda institu-

ciones fuertes y sólidas, capaces de garantizar la vigencia

del Estado de derecho en el seno de la sociedad. Cierta-

mente, son prerrequisitos imprescindibles para hablar

de democracia: el voto libre, el ejercicio de las libertades

ciudadanas, el equilibrio entre poderes, la alternancia en

el poder, la rendición de cuentas, entre otras cosas. Sin

embargo, no podemos soslayar el hecho de que el régi-

men político es el producto de las estructuras sociales de

dominación y de su correspondiente cultura.

En consecuencia, la consolidación democrática de un Es-

tado no es tan solo un problema legal-institucional, sino

que tiene que ver con la capacidad de crear ciudadanos

comprometidos con las conductas, los valores, las prácti-

cas individuales y colectivas propias de una cultura polí-

tica democrática, pero además, solo en la medida en que

se resuelvan temas estructurales como la pobreza, la fal-

ta de educación, la desigualdad social, el acceso a infor-

mación de calidad y otros asuntos que generalmente nos

condicionan en nuestras elecciones cotidianas, estare-

mos en posibilidades de generar un piso mínimo para el

desarrollo de auténticos ciudadanos que satisfechos en

sus necesidades básicas, podrán aspirar, y seguramente

les interesarán, otros asuntos públicos, información de

calidad y la participación activa en temas sociales de su

interés.

145

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149

150

CATEGORÍA

POSGRADO

TERCER LUGAR

La transparencia focalizada como

mecanismo de disminución de la

corrupción e impulsor del crecimiento

económico. Una perspectiva teórica.

César Omar Mora Pérez

151

152

La transparencia focalizada como mecanismo

de disminución de la corrupción e impulsor

del crecimiento económico.

Una perspectiva teórica

POR

Chícharo transparente

Resumen

Este documento presenta un análisis general de la trans-

parencia y la corrupción; particularmente, este estudio

se enfoca en los aspectos adversos que genera la corrup-

ción en la sociedad, así como en las ventajas de la trans-

parencia, como mecanismo que disminuye esta práctica.

El principal argumento es la transparencia focalizada, la

cual podrá disminuir los niveles de corrupción y fomen-

tar el crecimiento económico. Los estudios empíricos

realizados a escala internacional revelan que los países

más transparentes tienden a experimentar menores ni-

veles de corrupción, tasas de crecimiento más rápidas,

mayores niveles de PIB per cápita y menores déficits pre-

supuestarios. Aunque en el ámbito internacional existe

evidencia de estos resultados, resulta importante el im-

pacto que la transparencia puede tener en nuestro país.

Palabras clave: transparencia, corrupción, crecimiento

económico

153

Introducción

La transparencia es un concepto que aunque se dice que

es una moda adoptada por los gobiernos para dotarles de

legitimidad, llegó para quedarse. Es innegable el avance

que han alcanzado diversos países en el tema del acceso

a la información.

Este primer elemento de la transparencia ha permitido

sentar las bases a partir del instrumento de aplicación

mejor conocido como la normativa en materia de ac-

ceso, en donde la transparencia es un instrumento que

permite conocer el grado de disponibilidad de la infor-

mación pública.

El crecimiento de la transparencia se ha visto opacado

por los niveles de corrupción que existen en la actua-

lidad; no se puede hablar de un país transparente con

niveles de corrupción elevados, la literatura evidencia

la relación inversa que tienen estos dos conceptos: una

estrategia focalizada puede permitir aumentar el grado

de transparencia y disminuir la corrupción. Sin embargo,

es relevante mencionar que en una sociedad en donde

existen altos niveles de corrupción también existen bajos

niveles de crecimiento económico, por lo que es doble-

mente importante abatir la corrupción por medio de es-

trategias focalizadas.

Si la literatura ha mostrado evidencia de que la aplicación

de estrategias de transparencia disminuye los niveles de

corrupción y con ello mejoran los niveles de crecimiento

económico, es imperante que nuestro país y los gobier-

nos locales realicen estrategias focalizadas en materia

de transparencia, con la finalidad de abatir este proble-

ma en sectores específicos.

154

El objetivo del presente documento es revisar la litera-

tura en materia de transparencia y combate a la corrup-

ción, con la finalidad de determinar si la aplicación de

estrategias de transparencia focalizada puede abatir la

corrupción y mejorar el crecimiento económico.

El documento se estructura en tres apartados, en el pri-

mero de ellos se establecen los principales conceptos de

la transparencia, sus vertientes y los enfoques por medio

de los cuales se puede analizar su evolución, esto con la

finalidad de clarificar que el estudio de la transparencia

obedece a diversos enfoques, por lo

que su impacto se aplica a estos mismos enfoques. En el

segundo apartado, se mencionan los principales proble-

mas de la corrupción en una sociedad, las iniciativas que

se han generado y la conceptualización de la corrupción,

que a decir verdad es tan amplia que solo se establece a

partir de una generalidad. En el tercer apartado, se pone

a consideración del lector la aplicación de estrategias de

transparencia focalizada como mecanismo de disminu-

ción de la corrupción y de mejora del crecimiento eco-

nómico; se mencionan algunos resultados teóricos de la

importancia y los dos elementos que se han analizado

vinculados a la información fiscal y a las pequeñas y me-

dianas empresas (Pymes). La importancia de este apar-

tado, además de ser una aportación, radica en que por

medio de la transparencia focalizada es posible evitar la

corrupción en donde aún no aparece y abatirla en aque-

llas actividades en donde existe, con la premisa de que la

segmentación permitirá poner a disposición de la socie-

dad más y mejor información para la toma de decisiones.

La transparencia: conceptos y enfoques

La transparencia es un concepto que ha tomado impor-

tancia sustantiva en los procesos de los diversos niveles

155

de gobierno. El concepto de transparencia puede tener

diferentes definiciones, sin embargo, por transparencia

nos referimos al mecanismo de apertura y disponibilidad

de información de una organización pública, que permi-

te evaluar su actuación y la de quienes la conforman y la

hacen funcionar (Sosa, 2011) conociendo sus decisiones

y procesos internos.

La transparencia equilibra la asimetría de información

entre autoridades y sociedad, mejorando su relación y la

confianza de la ciudadanía en su gobierno, mejora la ren-

dición de cuentas (Savoie, 2003) y contribuye a combatir

la corrupción al convertirla en una actividad más arries-

gada y menos atractiva.

Aunque en algunas ocasiones los términos “transparen-

cia”, “acceso a la información” y “rendición de cuentas”

son utilizados como sinónimos, tienen nociones distin-

tas, aunque mantienen una relación entre sí (Almeida,

2014), y parte de esa relación es la información pública,

que sirve como insumo principal

para las nociones de cada concepto. Estos conceptos

pueden ser definidos de la siguiente manera:

• Transparencia: Mecanismo de apertura y dis-

ponibilidad de información de una organización

pública, que permite evaluar su actuación y la de

quienes la conforman y la hacen funcionar, co-

nociendo sus decisiones y procesos internos, así

como los de terceros, cuando se involucran con

la organización.

• Rendición de cuentas: Es un mecanismo defi-

nido por la obligación de los gobernantes a in-

formar sobre sus decisiones y justificarlas y por

156

la capacidad de sancionar a los gobernantes en

caso de no haber cumplido sus obligaciones.

• Acceso a la información: Es un derecho funda-

mental por medio del cual toda persona puede

solicitar, investigar, difundir, buscar y recibir la

información que generen, posean, obtengan,

adquieran, transformen o administren las enti-

dades públicas, como consecuencia del ejercicio

de sus facultades, atribuciones, o en el cumpli-

miento de sus obligaciones, la cual será pública

y accesible.1

• Información pública: Se refiere a la informa-

ción que generen, posean, obtengan, adquieran,

transformen o administren las entidades públi-

cas, como consecuencia del ejercicio de sus fa-

cultades, atribuciones, o en el cumplimiento de

sus obligaciones.

De acuerdo con la Organización de Estados Americanos

(OEA),2 el acceso a la información es un mecanismo que

tiene efectos en el fortalecimiento de la rendición de

cuentas y de la participación ciudadana, además, mejora

la confianza de las instituciones y disminuye la corrup-

ción, por medio del control público de los actos de go-

bierno, la transparencia de sus operaciones y de la efi-

ciencia en el manejo de los recursos.

En los últimos años, los niveles de acceso a la informa-

ción se han fortalecido de manera progresiva, los gobier-

1. Definición construida a partir de los artículos 4 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y 3 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Jalisco y sus Municipios, ambos ordenamientos vigentes.

2. Consultado en: http://www.oas.org/es/sap/dgpe/ACCESO/Derecho.asp 157

nos han desarrollado diversos mecanismos enfocados a

mejorar sus prácticas de acceso. El uso de mecanismos

que faciliten el acceso a la información permite migrar

hacia sociedades mejor informadas que puedan ser par-

tícipes en la toma de decisiones públicas. Esto es, si un

gobierno es transparente y facilita el acceso a la informa-

ción, genera impactos positivos en la sociedad, ya que

ésta puede vigilar las acciones del gobierno, inhibiendo

la corrupción, se crea un canal de participación entre so-

ciedad-gobierno y se fortalece la confiabilidad de enlas

autoridades. Entre las vertientes3 que se han implemen-

tado para mejorar el acceso a la información pública, se

destacan las siguientes:

• La transparencia reactiva: Son los procedimien-

tos de acceso a la información que propician la

entrega de la información solicitada.

• La transparencia activa: Es la publicación de

información de oficio de las entidades públicas.

• La transparencia proactiva: Se refiere a la pu-

blicación de información adicional a la que se

establece como mínimo en los ordenamientos y

que es relativa a casos de especial interés públi-

co. En sentido estricto, este mecanismo permite

incrementar la oferta de información pública de

acuerdo con la demanda de los usuarios.

• La transparencia focalizada: Es información es-

pecífica y útil para facilitar la toma de decisiones

en distintas temáticas que tienen incidencia en

la vida cotidiana de un grupo amplio pero defini-

do de la sociedad. Las políticas de transparencia

focalizada se estructuran para generar informa-

ción estandarizada, comparable y desagregada

con un propósito público específico como la eva-

luación de las políticas públicas.

3. Estas vertientes son las apoyadas por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales. www.inai.org.mx 158

Respecto a las dos últimas vertientes, tanto la transpa-

rencia proactiva y la transparencia focalizada han mos-

trado tener impactos positivos en su aplicación. Aunque

en algunos casos han sido consideradas de manera simi-

lar, para efectos de este documento no son similares, se

entenderá a la transparencia proactiva como las acciones

que permitan la disponibilidad de información adicional

a la establecida en los ordenamientos legales o que sea

de solicitada de manera recurrente por la sociedad. En

cambio, la transparencia focalizada no solo es mayor

información sino de calidad y para un determinado seg-

mento de la población, por tanto, no es general sino seg-

mentada y con fines de toma de decisiones.

Ahora bien, el mecanismo de transparencia puede ser

analizado desde tres enfoques distintos: 4

• Derecho fundamental: Se analiza como un me-

canismo que garantiza el derecho de acceso a la

información de los individuos, así como el cum-

plimiento y evolución de las disposiciones nor-

mativas bajo el principio de máxima publicidad.

• Crecimiento económico: Se analiza por su re-

lación con el crecimiento económico, reduce la

incertidumbre y se promueve la eficiencia en las

decisiones económicas.

• Gestión pública: Se analiza por su efecto como

mecanismo de evaluación de la gestión pública,

en la disminución de la corrupción, como meca-

nismo de rendición de cuentas y de consolida-

ción de la democracia.

En este documento se plasmarán aspectos considerados

en los enfoques de crecimiento económico y gestión pú-

blica, en donde se infiere a partir de la literatura revisada

4. Estos enfoques son propuestas realizadas por el autor de acuerdo con la revisión de la literatura realizada.

159

que la transparencia mejora los niveles de crecimiento

económico y disminuye la corrupción.

La corrupción: un mal difícil de erradicar

Transparencia Internacional define la corrupción como el

mal uso del poder encomendado para obtener beneficios

privados; si bien del concepto se desprenden elementos

por considerar, el efecto es más amplio. Se deben con-

siderar como corrupción aquellas acciones en donde se

omita información, se prive de la misma a una persona y

sea evidente la ineficiencia de las autoridades para casti-

gar estos actos.

En los últimos años diversos estudios e índices han mos-

trado el efecto negativo de la corrupción en el desarrollo

económico, la distribución del ingreso, la legitimidad del

sistema político, la efectividad de los servicios públicos,

entre otros aspectos. La evidencia mostrada ha hecho

que se pongan en marcha diversas iniciativas con la fi-

nalidad de abatir este fenómeno mundial, impulsadas

principalmente por organismos internacionales como

la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el Ban-

co Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarro-

llo (BID), en donde nuestro país no ha estado alejado de

estas iniciativas, recientemente se impulsó el Sistema

Nacional Anticorrupción con la finalidad de establecer

estrategias en el combate a la corrupción.

De igual manera, autores como Wei (1999) Tanzi y Da-

voodi (2002), Mauro (2002), Gupta, Mello y Sharan (2001)

Kaufmann y Wei (2000), Hellman, Jones y Kaufmann

(2002), Strange (1996) y Rose-Ackerman (1999) han

coincidido en que la corrupción afecta negativamente el

desarrollo económico: disminuye la inversión productiva

interna y la extranjera, afecta la distribución del ingreso

y afecta la legitimidad del sistema político.

160

Son evidentes los efectos negativos de la corrupción en

una sociedad; aunque las diversas estrategias impulsa-

das por los organismos internacionales han generado

sinergia en los gobiernos de los países que han suscrito

los convenios, es claro que estas estrategias no han sido

suficientes para erradicar la corrupción, los resultados de

los diversos índices de percepción de la corrupción mues-

tran avances poco significativos en algunos países, pero

éstos pueden cambiar entre cada periodo de evaluación

por algún suceso en donde se vincule la corrupción. Por

tal motivo, es imperante que las estrategias se realicen

con elementos base como la transparencia y la partici-

pación ciudadana, con la finalidad de que los niveles de

corrupción disminuyan de manera natural.

La transparencia focalizada como mecanismo del com-

bate a la corrupción y de crecimiento económico

Como se ha observado en los apartados anteriores, la co-

rrupción tiene efectos negativos en el crecimiento eco-

nómico y en el desarrollo democrático de una sociedad;

en contraparte se ha evidenciado que otros estudios han

establecido una relación favorable entre el aumento de

los niveles de transparencia y la disminución de los ni-

veles de corrupción, esto último se debe principalmente

al control que se ejerce en los funcionarios al evidenciar

sus acciones, los resultados que logran y los mecanismos

mediante los cuales los realizan. Esto implicará que una

mayor rendición de cuentas disminuirá la probabilidad

de que se cometan actos de corrupción pero también

debe estar acompañada de un mecanismo efectivo de

sanciones que debe ser público.

De igual manera, la transparencia mantiene una relación

positiva con distintas variables económicas, por ejemplo,

un resultado que puede inferirse es que la transparencia

161

es inversamente proporcional con los niveles de corrup-

ción, y esto último, inversamente proporcional al grado

de inversión por los niveles de incertidumbre en la apli-

cación de políticas públicas y de gestión gubernamental.

Estudios empíricos de la Organización Mundial del Co-

mercio5 y la OCDE6 han sugerido que la atractividad de la

inversión y el clima para hacer negocios mejoran con el

grado de transparencia de las políticas públicas (Estavi-

llo, Martínez y Escobar, 2006)

Otros estudios establecen una relación entre la trans-

parencia y el crecimiento económico; Mauro (1995), Sti-

glitz (2002), Bellver y Kaufman (2005) Kurtzman, Yago y

Phumiwasana (2004) y el Milken Institute (2009) han es-

tablecido que con el incremento de la transparencia se

generan relaciones positivas en la inversión interna, en

la inversión extranjera y el Producto Interno Bruto (PIB)

anual, una mayor competitividad, una mejor toma de

decisiones en la inversión y el desarrollo de mercados,

entro otros factores.

La transparencia se ha convertido en un eje articulador

de alto impacto y bajo costo que puede mejorar la rela-

ción entre sociedad y gobierno, establecerse como un

mecanismo permanente de evaluación y rendición de

cuentas, así como ser un elemento detonador de valor

público, ya que en la medida que se mejora y amplía el

acceso a la información, las instituciones funcionarán

5. WTO no. 1 (Citado en Estavillo et al. (2006:35),

6. La OMC incluye en su estudio empírico un total de 50 países tanto desarrollados como en vías de desarrollo. Entre estos últimos se incluyen algunos de América Latina cuyas condiciones económicas son comparables a México.

Las conclusiones que se presentan para los países en estudio sugieren que la transparencia en la operación gubernamental fortalece los flujos de la inversión extranjera directa. (Citado en Estavillo et al. (2006:35).

162

mejor, de manera más eficiente y estable. Ante ello, la

falta de transparencia implicará altos niveles de incerti-

dumbre en la sociedad e incremento de la corrupción.

Sin embargo, no se trata de solo de ampliar la base de

información disponible o de mejorar su calidad, ante este

escenario cabe la pregunta: ¿qué tipo de transparencia se

debe realizar para que disminuya la corrupción? Si bien,

como ya se ha mencionado anteriormente, la corrupción

es un asunto multifactorial, es preciso destacar que una

estrategia pertinente será la transparencia focalizada.

Como se ha mencionado en apartados anteriores, la

transparencia focalizada es un mecanismo que permite

información específica y útil para facilitar la toma de de-

cisiones en distintas temáticas que tienen incidencia en

la vida cotidiana de un grupo amplio pero definido de la

sociedad. Esto significa que la principal apuesta es gene-

rar información por áreas o rubros específicos de interés

que permitan la toma de decisiones a un grupo específico

de la sociedad.

Pero ¿cómo se diseña una política de transparencia foca-

lizada? Fung, Graham y Weil (2007) proponen los siguien-

tes pasos para el diseño de las políticas de transparencia

focalizada:

• Identificación de un objetivo. Este objetivo pue-

de ser, por ejemplo, prevenir hechos de corrup-

ción.

• Identificación y estudio del funcionamiento de

la entidad que presentan déficit de acceso a la

información; y también de los grupos interme-

diarios que juegan un rol en la demanda y distri-

bución de la información.

163

• Definición del alcance de las políticas, lo cual

generalmente implica negociaciones políticas y

toma de decisiones de hasta dónde llegará la in-

tervención de las mismas.

• Definición de la estructura y vehículo de la infor-

mación. Especificación cualitativa y cuantitativa,

la frecuencia de divulgación al público y la mane-

ra o vehículo por el cual la información debe ser

transmitida.

• Capacidad de cumplimiento de las políticas. De-

ben ser identificadas las entidades de control y

monitoreo del cumplimiento de las políticas de

acceso a la información.

Sin embargo, estos pasos parecen complejos en su ope-

ración, debido a que el diseño de las políticas de transpa-

rencia focalizada parece que debe salir desde la oficina

gubernamental cuando es preciso destacar dos elemen-

tos: el análisis del problema y el mercado de usuarios al

que está dirigido.

Se conocen algunas iniciativas en materia de transpa-

rencia focalizada que han permitido mejorar la gestión

pública, disminuir la corrupción y mejorar las condiciones

económicas, entre ellas:

• Transparencia fiscal: En el ámbito internacional

han surgido iniciativas en materia de transparen-

cia fiscal, de transparencia presupuestaria o de

gasto público, que buscan poner a disposición de

la sociedad los elementos de información sobre

el origen y destino de los recursos públicos; es-

tas iniciativas permiten mejorar la relación de la

sociedad con el gobierno a conocer el destino de

sus contribuciones, disminuyen las acciones de

desvío de recursos y permiten una mejor toma

de decisiones sobre la acción gubernamental.

164

• Transparencia focalizada para Pymes: Se rea-

liza un índice por el ITESM y el BID que mide la

disponibilidad de información para Pymes, con

la premisa que el contar con información para

este sector promueve su competitividad.

Aunque se reconocen diversas acciones en nuestro país

en materia de información focalizada, aún quedan áreas

de oportunidad por reconocer y trabajar; en materia de

transparencia focalizada se deben establecer los siguien-

tes principios:

• Análisis del problema: Debemos reconocer cuál

es el problema por resolver, si la corrupción se

está detonando en qué áreas, funciones o servi-

cios se tiene, evidentemente el problema puede

ser la ausencia o dispersión de la información

para un grupo determinado de la población.

• Público objetivo: Debemos detectar quiénes

son nuestros usuarios, aquellos a quienes la co-

rrupción los está afectando y saber cuál es la ex-

pectativa respecto a la solución.

• Objetivo por resolver: Determinar en qué me-

dida es factible disminuir el problema, es decir,

si es multifactorial, qué factores podemos atacar

en este momento para mejorar el problema.

• Disponibilidad de la información: La informa-

ción puede resultar ser un elemento que detone

la mejora del problema, en este sentido debe-

mos poner a disposición de la sociedad la mayor

cantidad de información que le permita abatir o

disminuir el problema.

• Evaluación de las acciones: Algo que no se mide

no se puede mejorar, medir los resultados per-

mitirá lograr impactos en la sociedad.

165

La finalidad de este apartado ha sido establecer la rela-

ción de la transparencia focalizada como elemento de

disminución de la corrupción y la mejora de los niveles de

crecimiento económico, además de establecer algunos

elementos generales en el diseño de políticas de transpa-

rencia focalizada. La relación entre los primeros elemen-

tos se da a partir del grado de confianza y certidumbre

que se puede tener en el gobierno, su influencia en el ci-

clo económico a partir de las variables macroeconómi-

cas y la importancia en la continuidad de estrategias de

transparencia focalizada en nuestro país.

CONCLUSIONES

A manera de conclusión quedan de manifiesto en princi-

pio los efectos negativos de la corrupción en la sociedad,

en donde la literatura coincide en que los efectos tienen

relación con un bajo crecimiento económico, diminu-

ción del fortalecimiento democrático, de la confianza en

el gobierno, entre otros. De igual manera, ha quedado

manifiesto que la transparencia es un importante meca-

nismo para disminuir la corrupción a la vez que permite

mejorar los niveles de crecimiento económico al existir

un efecto inverso entre los niveles de corrupción y de cre-

cimiento económico.

Esto es, mayor transparencia genera sociedades mejor in-

formadas, mejor toma de decisiones, fortalecimiento de

los mecanismos de rendición de cuentas y ello produce

mayor control de los funcionarios y sus acciones, lo que

se traduce en una disminución de la corrupción al estar

permanentemente en evidencia y escrutinio ciudadano, lo

que produce un efecto mayor; al mejorar el grado de certi-

dumbre en el gobierno se mejora la posibilidad de realizar

negocios, de invertir en capital de trabajo y con ello se me-

jora la producción de bienes, aumenta el consumo y con

ello los niveles de crecimiento económico.

166

Se concluye en el documento que el mecanismo que

debe fortalecerse es la transparencia focalizada, la cual

permite estructurar información para la toma de deci-

siones de un determinado sector de la sociedad, solo así,

segmentando a grupos específicos de la población, es

que podremos generar estrategias específicas para sec-

tores amplios pero específicos de la sociedad y con ello,

abatir la probabilidad de actos de corrupción.

167

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170

171

172

CATEGORÍA

POSGRADO

MENCIÓN HONORÍFICA

Redes de Corrupción: posturas,

mecanismos internos y efectos.

Enfoque sistémico-social para atender

integralmente el problema.

José Ricardo Medina Covarrubias

173

174

Redes de Corrupción:

posturas, mecanismos internos y efectos.

Enfoque sistémico-social para atender

integralmente el problema.

POR

Alejandro Gaia

Resumen

Este ensayo propone entender y tratar a la corrupción

como un sistema capaz de adaptarse y operar a través de

redes de acuerdos encubiertos, para profundizar más allá

de la definición de la corrupción como un hecho aislado

o ajeno, consistente en el mal uso del poder público para

beneficio personal.

Desde un enfoque de ética social sustentado en estudios

internacionales, datos económicos oficiales, fuentes no-

ticiosas y evidencia empírica, distingue entre diversas

posturas respecto a la corrupción y sus implicaciones,

argumentando a favor de la integridad activa. También

hace uso de un enfoque sistémico y de capital social para

distinguir micro, meso y macro redes de corrupción que

dan lugar a actos corruptos, sistemas corruptivos y cap-

tura de espacios colectivos.

El contenido busca ser útil para toma de postura personal

y en la construcción colectiva de prácticas de integridad

que resulten en mejores acciones, sistemas y espacios de

bien común.

Palabras clave: Corrupción, Redes, Sistema Social, Inte-

gridad.

175

Introducción

La corrupción ha acompañado el desarrollo de la civili-

zación prácticamente desde sus inicios, a tal grado que

algunos la consideran como una condición propia de la

naturaleza humana. Aunque es objeto de atención por

ciudadanos, empresas y organismos internacionales, su

entendimiento no se encuentra unificado, ni la atención

es consistente. Mientras algunas posturas minimizan su

importancia, otras consideran que está tan extendido

que nada puede hacerse y otras más se dedican de lleno

a atender su aspecto más evidente: el abuso del poder

público para beneficio personal. Este enfoque tiene la

ventaja de ser puntual y la desventaja de sobre simplifi-

car el fenómeno. Centra la atención en el acto corrupto y

con ello facilita su medición y seguimiento, pero a la vez

deja de lado los elementos que lo facilitan y sostienen.

Por ejemplo, el estudio suele concentrarse en conductas

económicas realizadas por servidores públicos. Transpa-

rencia Internacional reporta que en una muestra de 107

países en 2013, cerca de una cuarta parte de los ciuda-

danos pagaron sobornos al interactuar con servidores

públicos y esta cifra varía ampliamente. Mientras es del

1% en Dinamarca, alcanza al 84% en Sierra Leona. En

Estados Unidos este valor es de 7% y en México del 33%

(Hardoon & Heinrich, 2013). Las cifras pueden mitigar

la percepción del impacto causado, o generar un falso

confort si no son analizadas a profundidad. Por ejemplo,

según estimaciones del observatorio económico llama-

do México ¿Cómo vamos?, el costo de la corrupción en

2014 en este país ascendió a 341 mil millones de pesos

(Cantillo, 2015), cifra ya lo suficientemente alta para que

un ciudadano promedio pierda la perspectiva sobre lo

que significa. Comparada con la capacidad económica

de esta nación equivale tan solo al 2.5% del Producto In-

terno Bruto (PIB), lo que podría considerarse como una

176

pérdida de eficiencia menor. Sin embargo su importe es

comparable al PIB del estado de Michoacán y supera a la

capacidad productiva de entidades federativas comple-

tas, como Sinaloa, Querétaro o San Luis Potosí (INEGI,

2015). Esta merma económica equivale a perder simultá-

neamente los territorios de Baja California Sur, Nayarit,

Colima y Tlaxcala. Y eso es tan solo el reflejo de la afecta-

ción económica inmediata.

Los análisis a mayor profundidad, muestran que la co-

rrupción afecta también la capacidad del sistema econó-

mico y una muy amplia mayoría concluyen sobre los efec-

tos negativos que genera. Específicamente, Pellegrini

(2008) -en un estudio llevado a cabo en 48 países- detalla

que la correlación entre corrupción y disminución de cre-

cimiento económico se transmite a través de reducción

de inversión extranjera, presupuestos de educación y co-

mercio internacional. Casar (2015) muestra correlaciones

inversas entre los índices de percepción de corrupción y

el PIB per cápita en diversas economías. Por su parte, el

Fondo Monetario Internacional estima que un incremen-

to del 10% en la percepción internacional de corrupción

se vincula a una disminución de 2 puntos porcentuales

en la variación del PIB. Siguiendo esta argumentación, la

economía mexicana perdió cerca de la mitad de su creci-

miento en 2014 por esta causa, pues pudiendo avanzar

en 4.1%, logró solo el 2.1%.

En el ámbito social la corrupción daña la justicia distribu-

tiva y pervierte la representatividad democrática, pues

reproduce dinámicas de iniquidad (Christiano, 2013) y

genera espacios sociales de captura estatal (Kauffman

& et al., 2000), en los que las corporaciones “compran”

legislación en su beneficio. Por ejemplo, el caso de los

medios de comunicación en México es especialmente

notorio, pues comprende efectividad parlamentaria apa-

177

rente, concentración de actores, y alicientes para acotar

la libertad de expresión. Becerril reporta que las diversas

ediciones de la llamada “Ley Televisa” no solo afectan la

reputación de la empresa de medios, pues entre otras

cosas incluyen la aprobación por la Cámara de Diputados

de los cambios a la Ley Federal de Telecomunicaciones

en tan solo 7 minutos y sin lectura previa en abril de 2006.

Su puesta en marcha ha permitido en los hechos una di-

námica duopolio donde el 90% del alcance se encuentra

concentrado en solo dos actores, es contraria a la Cons-

titución Política de los Estados Unidos Mexicanos pues

afecta la calidad de contenidos, la libertad de expresión

de periodistas y el derecho a la información de los mexi-

canos y sin embargo dicho esquema legislativo sigue en

vigencia (Becerril, 2014).

Por su parte, los espacios naturales, habitualmente aleja-

dos de las ciudades y de la continua supervisión ciudada-

na, son también objeto de depredación y daño por prác-

ticas de corrupción. Por ejemplo, el “derrame” ocurrido

en agosto de 2014 de 40,000 metros cúbicos de sulfato

de cobre en la cuenca del río Sonora en México, ha sido

calificado como el peor desastre ambiental de la industria

minera del país y, no obstante, la regulación ambiental

vigente, el incumplimiento en inspecciones preventivas,

acciones correctivas y resarcimiento de daños carecen

de claridad e imputabilidad (Cisneros, 2014).

Por su actividad recurrente, la corrupción fomenta con-

diciones de estancamiento económico, regímenes de

iniquidad interna, malestar general, desconfianza entre

actores y baja efectividad estatal, que merman la capaci-

dad de ajuste social frente cambios en el entorno. Estos

elementos generan estados de equilibrio inestable que,

al coincidir con eventos disparadores como devaluacio-

nes, catástrofes naturales o sequías, pueden activar re-

voluciones y conflictos sociales de gran escala (Tiruneh,

2014; Goldstone, 2014).

178

Con tal nivel de afectación y amenaza, las acciones de

ciudadanos, desarrolladores de política pública, líderes

grupales y funcionarios públicos para contener la corrup-

ción deberían ser decisivas. Sin embargo, al igual que

algunas otras instituciones sociales -como la guerra, la

esclavitud, el agotamiento de recursos naturales- las so-

ciedades que la padecen suelen permanecer impasibles a

su actividad y desarrollo, hasta que el deterioro es tal que

obliga a decisiones perder-perder. Pareciera que la men-

talidad de las mayorías considera a la corrupción como

mal aparente, natural o necesario ante el cual nada pue-

de hacerse. Es por eso que la primera parte de este ensa-

yo aclara diferentes posturas y sus implicaciones.

Adicionalmente, el enfoque propuesto busca integrar la

diversidad de estudios y evidencias empíricas halladas

para entender a la corrupción como un sistema y dise-

ñar acciones de mejora más incluyentes y eficaces, pues

los daños causados y riesgos potenciales son demasiado

grandes como para quedarse cruzado de brazos.

Primera Parte: Posturas hacia la corrupción y la inte-

gridad

El estudio de la corrupción suele iniciar con su impacto

económico. Numerosos académicos han analizado su

efecto en empresas y sociedades para concluir que ade-

más de ser dañina económicamente, también es social,

política y medioambientalmente destructiva. Aunque

algunos argumentan condiciones específicas donde la

corrupción puede facilitar la realización de transacciones

en entornos económicos poco desarrollados (Mendoza,

Lim, & Ong, 2013) o es entendible como indicador de la

desorganización social (Clammer, 2012), en una amplia

mayoría describen sus efectos nocivos, asociándola con

disminución del valor económico de las empresas (Cheu-

ng, Raghavendra, & Stouraitis, 2012), daño en crecimien-

179

to económico y social (Popova & Podolyakina, 2014),

enrarecimiento del entorno de negocios (Essmui, 2014)

(Fisman & Svenson, 2007), perversión de la representati-

vidad democrática (Kauffman & et al., 2000) y afectación

a la sustentabilidad medioambiental (Pellegrini, 2008). El

término es notoriamente apropiado: corrupción no con-

siste solo en robo o defraudación, pues pervierte y pudre

todos los órdenes de convivencia que toca.

La corrupción es mucho más profunda que el mal uso

del poder público, pues podemos distinguir que opera

en tres capas: el acto corrupto, los sistemas corruptivos

y los espacios de captura social. Un acto de corrupción es

robo de recursos comunes y defraudación a la confian-

za de otros, llevados a cabo mediante un acuerdo encu-

bierto. Esta práctica se convierte en un mal de orden al

ganar recurrencia. En sentido antagónico a los bienes de

orden descritos por Lonergan (1973) –donde la colabo-

ración entre personas e instituciones genera estadios de

confianza, desarrollo y beneficio colectivo- la recurrencia

de actos de corrupción, es operada desde una lógica de

egoísmo grupal, va más allá de la tesis de contribución

cero (Ostrom, 2000) y se traduce en un sistema orienta-

do a asegurar su proceder sin contratiempos. Tal como

existen bienes de orden, también hay males de orden y la

corrupción es uno de ellos. Así como una industria suele

desarrollarse por la libre competencia de actores econó-

micos en la generación de valor y una institución demo-

crática crece por la civilidad y participación de sus ciuda-

danos, también un sistema corruptivo tiene capacidad

para corroerlos y pervertirlos desde su interior. A nivel

macro, las industrias generan mercados de productos,

servicios y experiencias que atienden recurrentemente

a necesidades y deseos de la población, las instituciones

democráticas habilitan espacios para la equidad, inclu-

sión y participación social, del mismo modo los sistemas

180

corruptivos crean espacios de captura estatal, económi-

ca y social.

Con una postura reflexionada prácticamente unánime en

contra de la corrupción, las posturas a favor y de distan-

ciamiento son de llamar la atención y también proveen

entendimiento. Pareciera ser que los promotores de los

sistemas de corrupción hubieren hecho eficientemente

su labor para que la ciudadanía la considere como mal

aparente, mal natural o mal necesario. La tabla 1 propo-

ne un ordenamiento de estas posturas, sus defensores,

orientaciones personales, argumentos más comunes

y conclusiones. Y aunque los argumentos suelen estar

mezclados en el discurso diario, propone distinguir com-

ponentes como base para analizarlos a detalle.

Tabla 1.

Posturas frente a la corrupción y orientaciones hacia

la integridad

Fuente: Elaboración propia.

La primera postura frente a la corrupción sostiene que el

acto corrupto no es nocivo en sí mismo y es tan solo un

mal aparente. Se asume que tomar recursos públicos es

legítimo, pues cabe entre las facultades de la autoridad

y por ello es también realizable. Sus defensores reaccio-

nan con tranquilidad frente al acto de corrupción, espe-

181

cialmente si se ven beneficiados por él. Esta perspecti-

va, donde lo bueno o lo malo de una acción se relaciona

únicamente con el beneficio personal que se obtiene por

llevarla a cabo, sin importar la afectación ajena, equipa-

ra el autointerés con la bondad del acto y se sintetiza en

egoísmo ético. De modo que, si el acto corrupto genera

una ganancia, tampoco hay nada de malo en allegarse de

recursos comunes ni en abusar de la confianza deposita-

da por terceros para beneficio propio. Por ello tampoco

es necesario ocultar los actos de corrupción, sus benefi-

cios económicos, o el statu quo de superioridad frente a

los demás. Los defensores del egoísmo ético consideran

que en el fondo todo acto obedece únicamente al propio

interés (Shaw, 2008). La colaboración entre individuos

ocurre solo por beneficio mutuo y la delegación de ta-

reas porque le conviene a quien delega. Con base en esta

lógica, la toma de cargos de representación popular no

responde a un interés genuino de guía, ayuda o repre-

sentación, sino a los réditos que se obtienen a partir de

ello. Así, los líderes tienen derecho a disponer a voluntad

de los recursos comunes, los empresarios gestionan sus

organizaciones atendiendo tan solo al interés corporati-

vo y los funcionarios han de hacer arreglos para tomar

recursos públicos para sí mismos.

Esta postura presenta cuatro inconvenientes. En primer

lugar, el robo y la defraudación contradicen de modo

directo los principios de confianza y cumplimiento de

acuerdos que se esperan de la convivencia y en especial

los requeridos de una figura de autoridad o representa-

ción popular en sociedades democráticas. Segundo, con

una postura anticorrupción en 9 de cada 10 ciudadanos

a escala mundial (Hardoon & Heinrich, 2013), resulta ri-

dículo considerar que los ciudadanos contribuyen con

impuestos, participan en la vida pública y votan con el

propósito de enriquecer a sus representantes y ser de-

182

fraudados. Tercero, la expansión del principio de autoin-

terés implica que en sentido último no existe obligación

hacia los demás y lleva al relativismo ético que extravía

la brújula del actuar, pues si lo correcto es actuar bajo

el propio interés, entonces ser honesto es inmoral. Y en

cuarto lugar, esta contradicción inhabilita la capacidad de

generar orden, pues si cada quien puede justificar cual-

quier acto alegando propio interés, no hay criterio que

permita resolver trasgresión alguna -no solo corrupción,

sino también homicidio, discriminación racial, trata de

personas o cualquier otra-. Por tanto, es cuádruplemente

erróneo considerar a la corrupción como mal aparente,

aunque genere beneficio económico a sus participantes.

Más común es el modo de pensar que considera a la co-

rrupción como mal natural, inherente a la condición hu-

mana. Para sus defensores, la corrupción está fuera de

las categorías de lo deseable o lo posible, porque sostie-

nen que se trata de un hecho inevitable. Los fatalistas no

discuten, sino aceptan, no aspiran a un cambio, sino que

se resignan a las cosas como son, reaccionando emotiva-

mente con pesar o frustración. Como si el robo y el fraude

fueran designio inscrito -biológico o divino- en la convi-

vencia humana.

La variante racionalizante distorsiona la ciencia y lógica

para concluir que hay pueblos y razas más corruptos que

otros y responder así a la evidencia de la gran diversidad

de escenarios de la corrupción, desde casi inexistente en

algunos espacios hasta inevitable en otros. Por su parte,

la versión teologizante, descontextualiza y distorsiona

mensajes de diversas doctrinas optando por creer que

existe un designio divino que ha inscrito la corrupción

en la naturaleza del hombre, incluso rechazando eviden-

cia de su propio marco de referencia, como lo muestra

la viñeta 2. En ambos casos la actitud es de resignación,

183

confundiendo condición con naturaleza, “porque somos

como somos, estamos como estamos”.

Sin embargo, el argumento no se sostiene: que la corrup-

ción haya acompañado a la humanidad desde siempre

no significa que en cada ocasión que se presente se ma-

terializará en un pacto secreto de robo y defraudación.

Hay muchos actos de corrupción que suceden limitada-

mente y muchos otros que aunque son posibles nunca

llegan a realizarse. Por otra parte, los cambios en desa-

rrollo de conciencia de los individuos –de la adolescen-

cia a la adultez por ejemplo- suelen ir acompañados de

cambios en consideración a otros y de mayor integridad

(Power, Higgins, & Kohlberg, 1989), de modo que se hace

evidente que la corrupción está centrada en las prácticas

de convivencia y toma de conciencia, no en la deter-

minación biológica. Refutando la tesis fatalista del mal

natural, son las actitudes de los individuos, los diversos

modos de ordenamiento social (Popova & Podolyakina,

2014) y en ocasiones también la aproximación social ha-

cia la religión (Pellegrini, 2008) las que facilitan o inhiben

la resignación frente a la corrupción. El acto corrupto no

es inevitable, es solo posible. No es dictado por la natu-

raleza, sino decidido en su contexto.

La tercera columna de la tabla 1 resume la postura que

considera la corrupción como mal necesario-para un pro-

pósito superior, sea la retribución al ejercicio de la función

pública, la activación económica, el progreso moral de la

población o cualquier otro. Y si el problema es un mal in-

termedio al servicio de un bien mayor, entonces también

es utilitariamente viable. Los defensores de esta postura

se definen a sí mismos como realistas y no juzgan la co-

rrupción, la justifican. Argumentan que diversas inercias

históricas, sociales, e incluso culturales, llevan a su prác-

tica recurrente, reflejando pequeñas notas de alegría o

184

cinismo en su discurso. Desde su lógica, la corrupción es

útil al sistema y aunque sea un mal puntual, es también

un mal necesario para aceitar la maquinaria económica.

Por ello concluyen que hay que asumir su costo y aceptar

la existencia de este mal menor, en aras de la realidad

práctica y las costumbres.

Esta postura tiene también una variante teologizante

que sostiene que la injusticia y el fraude son oportuni-

dades que invitan al desapego de los bienes materiales,

fomentando el desarrollo moral de la comunidad. El ar-

gumento en ocasiones se acompaña de otro, orientado

a defender a la no-persecución ni rendición de cuentas

de los corruptos, pues el designio divino eventualmente

hará justicia, favoreciendo también mantener un statu

quo de injusticia social. Sin entrar a mayor detalle en este

último punto, baste resaltar la inconsistencia de línea de

argumentación con los principios de justicia social y fra-

ternidad planteados por diversas doctrinas (Kung & Kus-

chel, 1994), mientras que el análisis de las razones por

las cuales se esgrimen dichos argumentos, es demasiado

amplio como para tratarlo aquí.

Regresando a los aspectos económicos y sociales, el

servidor público opera en acuerdo encubierto con los

agentes económicos, el primero estableciendo cuotas

económicas –sobornos- a cambio de asignar contratos

de obras o servicios públicos y los segundos pagando por

las mismas con tal de asegurarlos. Esta simbiosis aparen-

temente útil, colapsa por tres razones. Uno, la práctica

afecta directamente la libre competencia económica y

los incentivos monetarios personales suplantan a los cri-

terios técnicos en la nación de tareas para atender el bien

común. El principio utilitario se violenta justo al inicio, en

la defraudación.

Dos, las dinámicas de egoísmo grupal una vez activadas

185

se orientan a su propia prosperidad y carecen de meca-

nismos de autocontención, de modo que con el tiempo

los arreglos puntuales en pequeño crecen de pervertir

la dinámica general de intercambio, al grado en que sus

actores no solo encarecen cada actividad económica y la

someten a criterios no técnicos, sino que también boico-

tean aquellas transacciones que no impliquen cohecho,

generando así una paradoja donde la corrupción aparen-

ta resolver el problema que ella misma ha creado.

En su sistematización, el acuerdo encubierto da inicio a

un ciclo de retroalimentación de robo y defraudación que

daña directamente a quienes delegaron su confianza.

Tres, si se es realista, hay que serlo hasta el final. El robo

y el abuso de confianza son conductas criminales que

no obedecen al espíritu del liderazgo o del fuero público

y que hay que castigar. El resultado lógico de activar o

permitir un sistema corruptivo es el deterioro gradual del

macro sistema que lo alberga. Y habilitar fallas sistémi-

cas es quizá el fracaso más grande posible en la conduc-

ción de un grupo, una empresa o una nación, tanto por

sembrar la semilla de la ineficacia como por los resulta-

dos a largo plazo. Tarde o temprano las instituciones se

ven afectadas y los líderes son sustituidos, en ocasiones

con gran costo humano. Por ejemplo, las revoluciones

sociales sustituyen forzadamente a los gobiernos inefi-

caces y que alimentan la iniquidad en los hechos -aunque

en su discurso los condenen– en búsqueda de un orden

social más justo. Para el realismo, la disociación entre ac-

ciones y consecuencias es por sí misma una franca con-

tradicción.

Las posturas anteriores consideran a la corrupción como

un camino abierto para la convivencia y el progreso hu-

mano, sin embargo hemos revisado que los argumen-

tos egoístas, fatalistas y realistas no se sostienen, pues

llevan en su interior diversas contradicciones internas,

186

que pueden ser refutadas incluso desde su misma lógi-

ca. Toca ahora revisar dos posturas a favor de la integri-

dad. Ambas consideran a la corrupción como un camino

bloqueado para el progreso y pueden distinguirse entre sí

por el nivel de acción de sus defensores. Corresponden a

la integridad pasiva e integridad activa, respectivamente.

La postura de integridad pasiva, considera a la corrupción

como mal inapropiado para la convivencia, rechazándola

para sí. Sus defensores, partiendo de un principio de reci-

procidad asumen que no harán a otros lo que no desean

para sí mismos y por tanto buscan evitarla, se abstienen

de participar en actos de corrupción, manifestando tam-

bién en ello emociones de rechazo y alejamiento.

La medida es efectiva en el plano de las relaciones perso-

nales y por ello sus promotores sostienen que si el princi-

pio de abstención se extiende, también se reducirán los

espacios sociales para la corrupción. Visualizan un proce-

so de expansión gradual de la integridad en el que la co-

rrupción quedará desintegrada cuando toda la población

se resista a los acuerdos deshonestos. La postura es ven-

tajosa por su plasticidad, desarrollo gradual y bajo ries-

go, mientras que presenta limitantes por su naturaleza

defensiva, situaciones de inviabilidad y no convergencia.

La primera ventaja de la integridad pasiva es su alto ni-

vel de plasticidad, ya que genera una gran diversidad de

espacios para la no-colaboración con la corrupción (Sha-

rp, 2003). Permite evitar aquellos espacios, situaciones y

diálogos que llevan a plantear y celebrar acuerdos encu-

biertos. Abre la posibilidad de rehusarse a participar en la

apropiación de recursos comunes, a pesar de contar con

la posibilidad para ello. Genera espacios cotidianos para

la reflexión con el agente corrupto y su posible –aunque

improbable- conversión. Permite encontrar alternativas

187

de solución que dignifiquen la confianza delegada y el

servicio público, al mantener la honorabilidad.

Su segunda ventaja es que habilita el desarrollo gradual

de la integridad, pues permite observar la rectitud y cum-

plimiento de acuerdos en contextos de menor riesgo, ya

sea que no impliquen confianza delegada, recursos mo-

netarios o ambos. Una vez que dichas capacidades han

sido probadas exitosamente, pueden expandirse gra-

dualmente para incluir recursos más diversos o en mayor

cantidad, en una dinámica razonada de confianza y ho-

norabilidad crecientes que facilite el desarrollo de redes

de colaboración (Medina, 2013).

Su tercer beneficio se relaciona con su bajo riesgo. Ya que

opera en la esfera privada del acuerdo y la abstención, no

requiere de una declaratoria proactivamente expuesta,

lo que en situaciones de captura estatal debido a la co-

rrupción podría implicar amenaza o daño. Con cerca de

35% de casos globales de no denuncia a la corrupción por

miedo a represalias, reportados por Transparencia Inter-

nacional, la integridad pasiva es una opción viable para

muchos.

Sin embargo, la integridad pasiva es inherentemente

defensiva. Ya que confía en la resistencia de cada actor

para abstenerse del acuerdo, la probabilidad de éxito es

tan fuerte como su participante más débil. Basta con que

uno falle para que la corrupción exista. Por eso la integri-

dad pasiva es objeto de ataque de postura realista pro

corrupción bajo el argumento de que mientras la pobla-

ción –toda- no se abstenga de realizar actos corruptos, el

problema es de orden cultural o social y por tanto viable.

Aunque las fallas de unos cuantos no respaldan al pro-

blema ni representan el interés de la mayoría, aportan

evidencia a los realistas para justificar su postura.

188

Otra desventaja de la integridad pasiva es que suele ser

insostenible en espacios estatales, económicos o socia-

les capturados por la corrupción tales como licitaciones

públicas amañadas, legislación deliberadamente con-

tradictoria que habilita el soborno, o dinámicas cotidia-

nas expresamente montadas para la extorsión. En estas

situaciones, el agente corruptor cuenta con los medios

para forzar un escenario perder-perder frente al ciudada-

no promedio, donde optar por la corrupción suele ser el

menor de los males y el cumplimiento de la ley se con-

vierte en impedimento para llevar a cabo un objeto so-

cial o actividad económica legítima o implica riesgo físico

para quien la acate. Aquí cada acto de corrupción debili-

ta la resistencia de la integridad pasiva y gana evidencia

para la filas del realismo.

En 2013, siete de cada diez ciudadanos de una

muestra de 107 países declararon que estarían

dispuestos a reportar un incidente de corrup-

ción. Y entre quienes no lo reportarían el 45%

considera que no haría ninguna diferencia, mien-

tras que el 35% declaró su temor a ser objeto de

represalias.

La integridad pasiva presenta también la desventaja de

que no es una solución convergente. Es obvio que los sis-

temas de corrupción pueden operar continuamente y sin

ayuda de la mayoría. Y más aún, podríamos argumentar

con malicia que a los defensores del realismo les resulta

muy conveniente que haya un número elevado de perso-

nas con disposición de integridad pasiva, pues esto sig-

nifica que podrían distribuir sus ganancias entre un nú-

mero más reducido de participantes incrementando sus

réditos individuales, además no serían importunados y

podrían desarrollar escenarios de captura sin oposición.

La integridad pasiva considera inapropiada la corrupción

189

y se enfoca en evitarla. Es efectiva desde el plano de las

micro redes personales para desarrollar conductas hono-

rables y de contención. Sin embargo, resulta insuficiente

para eliminar sistemáticamente el problema, además de

que en el plano social aporta incentivos, evidencia y ar-

gumentos para perpetuarlo.

La integridad activa considera a la corrupción como mal

inviable para el progreso y por tanto busca establecer los

medios para eliminarlo. Además de reconocer recipro-

cidad en las relaciones, esta postura incluye también el

principio de equidad donde nadie, sin importar su papel

en la sociedad, es más ni menos que los demás. Quien

es delegado de la confianza de los demás no posee un

derecho de superioridad que le faculta para tomar lo que

no es de su propiedad, ni a faltar a las tareas que le han

sido encomendadas. Y en complemento, quienes ejercen

su confianza al delegar funciones públicas, no por ello se

encuentran en estado de subordinación. Líderes y fun-

cionarios son asignados a representar o presidir las ta-

reas de interés para el bien común, pero ni tareas ni los

recursos asociados a ellas les pertenecen, solo las enar-

bolan y administran. No están facultados para disponer

de ellos en beneficio o interés propio.

Los partidarios de la integridad activa sostienen que los

deberes de quien se postula para dirigir una organización

o una comunidad no se limitan al mérito técnico para

atender la tarea, sino que incluyen también obligacio-

nes éticas (Ross, 1930) de bien común, justicia y no-daño

para con sus colaboradores, beneficiarios o representa-

dos. Por ello, un delegado que muestra su incapacidad

ética al deshonrar la confianza que ha recibido con actos

de robo, ha de ser cesado y remplazado. Y si ese delega-

do, además realiza acuerdos encubiertos mientras pre-

gona su retórica anticorrupción, entonces la integridad

190

activa transita de la vigilancia al enojo y toma también la

iniciativa en confrontar y cambiar.

Desde esta perspectiva, la honorabilidad de los servido-

res públicos, líderes y representantes no es un mérito

digno de presumir, sino un requisito que debe cumplir-

se con dignidad. Por ello desestima otros logros de sus

líderes y representantes mientras la corrupción exista y

considera el discurso realista como un vehículo de dis-

tracción, ineptitud e hipocresía (IPN, 2014).

Por su naturaleza, la integridad activa implica mayor

riesgo y dedicación, mientras que sus beneficios se rela-

cionan con su capacidad de limpieza y legitimidad social.

El riesgo se relaciona con el hecho de que los agentes de

corrupción saben que la práctica es incorrecta y por ello

ponen los medios necesarios para encubrirla. No duda-

rán en instrumentar amenazas o daños a actores indivi-

duales, asesinatos colectivos, represión hacia manifesta-

ciones sociales, restricción al derecho a la información,

espionaje electrónico y cualquier otra medida que les

permita continuar con su actividad. Si bien en este punto

ya es evidente que la corrupción trascendió al robo y al

abuso de confianza para convertirse en una red de prác-

ticas delictivas, eso de hecho incrementa el riesgo para el

activista por la integridad.

La integridad activa requiere también de más dedica-

ción. Es necesaria no solo para observar, investigar y

denunciar actos y sistemas de corrupción, sino también

para allegarse a un grupo o red ciudadana, seleccionar

con prudencia sus ámbitos de acción y evitar riesgos in-

necesarios. Quienes lideran prácticas de integridad ac-

tiva deben modelar con sus propios actos su postura, y

también operar con no-violencia, respeto institucional y

191

profesionalismo, para no ceder terreno moral frente al

realismo pro corrupción.

Principios universales para el desarrollo de leyes,

acorde al Proyecto Mundial de Justicia

Los gobiernos, funcionarios y agentes respon-

den rinden cuentas ante la ley.

Las leyes son claras, públicas, estables, justas

y protegen los derechos fundamentales de las

personas, así como su seguridad de propiedad.

El proceso a través del cual las leyes se ponen

en vigor, son administradas y forzado su cumpli-

miento, es accesible, justo y eficiente.

El acceso a la justicia es provisto por jueces, abo-

gados, representantes y oficiales competentes,

independientes y éticos; suficientes en número

con recursos adecuados y en reflejo a la confor-

mación de las comunidades.

La capacidad de limpieza de la integridad activa tiene

tantas variantes como espacios capturados por la corrup-

ción. Entre sus prácticas se encuentran el hacer uso del

poder personal en ambientes familiares y laborales para

condenar o detener acuerdos encubiertos, robo o mal-

versación. Puede también firmar una petición ciudadana

o concurrir a una manifestación no-violenta para promo-

ver sus derechos sociales. Quizá dedique energía a vigilar

espacios públicos para evitar que la extorsión vial se lleve

a cabo. También actúa a favor de la transparencia a tra-

vés de la atención, recopilación de evidencias, análisis y

difusión de información, en periodismo de investigación

o investigación científica. Puede cuestionar a candidatos

a elección popular e invitarlos a tomar postura decidida

frente al tema, manteniendo el seguimiento con quienes

hayan resultado electos. Con mayor práctica puede en-

focarse en desmantelar sistemas de corrupción dentro

de empresas y organismos públicos, coordinando esfuer-

192

zos que incluso modifiquen marcos regulatorios injustos

u obsoletos. Las posibles combinaciones son tantas que

por ello la sección siguiente se dedica a plantear un en-

tendimiento sistémico del tema.

La legitimidad social de los defensores de la integridad

activa se obtiene como resultado de sus acciones indivi-

duales a lo largo del tiempo. Si en primer lugar se requiere

valentía para denunciar actos individuales de corrupción,

esta debe acompañarse con sentido crítico, tenacidad y

colaboración para poder desmantelar un sistema, ya sea

que se actúe desde la empresa, la sociedad civil o el servi-

cio público. Y como resultado, la recompensa al esfuerzo

es también de orden social. Quienes lideran la integridad

activa logran respeto de los demás e inspiran a otros a

hacer lo mismo, no solo porque se reconoce su compro-

miso continuado, sino porque también a través de sus

actos se recuperan el bien y el orden.

La integridad activa opera bajo los principios de equidad,

colaboración y rendición de cuentas en la convivencia

humana y por ello realiza acciones para evitar o corregir

desviaciones. Para ser efectiva desmantelando sistemas

de corrupción se requiere considerar el riesgo y actuar

con dedicación. Funciona en complemento a la integri-

dad pasiva, pues mientras la primera regenera el tejido

social, la segunda combate los focos de infección.

Hemos revisado cómo las diversas posturas frente al

mal de social de la corrupción llevan al caos, resignación,

justificación, distanciamiento o combate. En un orden

social, los argumentos de conveniencia, abandono y ci-

nismo no se sostienen; no obstante, sus agentes buscan

ganar tiempo y duda razonable para continuar con sus

malas prácticas, en ocasiones con éxito sostenido. Sin

embargo, durante el análisis se hizo evidente que la co-

193

rrupción es mucho más que el mal uso del poder públi-

co para beneficio personal, pues emergieron evidencias

de acciones coordinadas y espacios sociales capturados.

La siguiente parte del documento propone un entendi-

miento incluyente del problema y sus elementos claves,

y busca guiar al lector a desarrollar acciones sistémicas

de mejora.

Segunda Parte: Redes de corrupción

La diversidad de posturas y variantes de corrupción, su-

gieren que combatir los actos de corrupción no es sufi-

ciente para resolver el problema, pues éstos representan

solo la parte visible de una dinámica más compleja. La

evidencia muestra que la corrupción puede adaptarse a

contextos y culturas, además de que puede también pre-

sentarse en niveles de desarrollo muy diversos. Para di-

señar e implementar soluciones más efectivas, es nece-

sario atacar no únicamente las acciones, sino también las

causas y contextos que llevan a ellas, entendiendo in-

tegradamente cómo los diversos componentes se re-

troalimentan entre sí, tanto en reforzamiento como en

compensación (O’Connor & McDermott, 1998). Es decir,

hay que resolver tanto el problema como la infraestruc-

tura que lo respalda, entendiendo a la corrupción como

un sistema y no como un hecho aislado. Y tratándose de

un problema de relevancia social, es también necesario

entender su acción más allá del daño individual e incluir

sus consecuencias en el espacio colectivo y en el tiempo.

Por ello el enfoque de aproximación propuesto es a la vez

sistémico y de capital social. Sus puntos específicos se

basan en diversas investigaciones relacionadas, análisis

noticioso y observaciones empíricas.

Mínimamente definido, un sistema es un conjunto de

elementos interrelacionados e interactuantes entre sí

194

para un fin común (Ackoff, 1974; Herrscher, 2008). Los

sistemas vivos cuentan además con la capacidad de re-

accionar frente al entorno, adaptarse y crear sus propios

componentes, para responder a oportunidades y amena-

zas. Los estímulos externos generan respuestas espontá-

neas de exclusión o incorporación, definidas como clau-

sura operativa o acoplamiento estructural, utilizadas por

el sistema para sobrevivir y prosperar (Luhmann, 1993).

Los sistemas humanos cuentan también con la facultad

de la autodirección intrínseca, donde por medio de la

reflexión y el ejercicio de la libertad, el sistema es capaz

de seleccionar su propio rumbo. Si el sistema es además

social, el rumbo del sistema se genera como resultante a

partir de la acción interdependiente de diversos actores

(Gharajedaghi, 2011).

Con este enfoque, la corrupción es un sistema vivo, hu-

mano y social, capaz de organizar elementos para sus

fines, adaptarse al entorno y decidir colectivamente su

orientación. Los objetivos se centran en el aprovecha-

miento de los recursos públicos en beneficio de un grupo

reducido de individuos. La capacidad de interrelación im-

plica al menos un acuerdo entre agente público y agente

encubierto, que de ser posible tenderá a repetirse. Las

fuerzas externas orientadas a interrumpir esta dinámica

tenderán a ser interpretadas como amenazas y por ello

serán espontáneamente rechazadas. Mientras tanto, sus

agentes buscarán adaptarse a cualquier oportunidad que

se les presente para continuar con su actividad y pros-

perar. La autodirección se traduce en la posibilidad de

tomar postura, desde mal aparente hasta inviable según

los argumentos de la sección anterior, y como conse-

cuencia mantener o extinguir la actividad del sistema.

En complemento, la perspectiva de capital social parte

del modelo de tres capas propuesto por Halpern, el cual

195

organiza la interacción con base en componentes, nive-

les de dominio y funciones, y define el capital social como

un conjunto de redes de interacción social, así como las

normas y sanciones que gobiernan su actuar, valiosas

para facilitar las acciones individuales y comunitarias,

especialmente en la solución de problemas de acción co-

lectiva (Halpern, 2005). En este punto, es necesario re-

calcar que el entendimiento se vincula con la red social

–social network- y no con el medio social –social media-.

Es decir, por red social nos referimos a los individuos, sus

propósitos, aportaciones e interacciones estructurales,

utilizando el término en sentido amplio, y sin restringir el

enfoque a las plataformas de comunicación en internet.

Además, el enfoque de colaboración en red es apropia-

do, aunque sus actores lucren con el capital existente, en

lugar de desarrollarlo.

Cada nivel de dominio puede analizarse atendiendo a

los elementos que generan estabilidad, sosteniendo la

permanencia y cohesión de la red –estructuración sin-

crónica- y a aquellos que generan cambio y adopción de

nuevos elementos en la misma –plasticidad diacrónica-

(Palerm, 1997). El eje de estabilidad establece las pre-

misas de operación cotidiana y conforma un marco de

funcionamiento, al indicar lo apropiado e inapropiado en

la red. En adición a los elementos originales propuestos

por Halpern, se incluye el incentivo en el eje de estabili-

dad, como estímulo a la conducta modelo. Por su parte,

el eje de cambio se basa en el modelo de adopción de

la innovación, donde diversos actores en un grupo social

inician, adoptan o se resisten al cambio (Rogers, 2003).

Los componentes de inicio, facilitación y consolidación

son análogos a los propuestos originalmente como es-

labonamiento, puenteo y vinculación –linking, bridging,

bonding-, pero los propuestos denotan la secuencia de

adopción con mayor claridad. El elemento de abandono

196

completa el ciclo de adopción y sustitución. Se utilizará

entonces un modelo de capital social compuesto por re-

des interactivas de individuos, equipos y colectivos, esta-

ble por sus elementos normativos internos y cambiante

en sus instancias de adopción.

Al entender a la corrupción desde este enfoque, conta-

mos con un modo operativo de conectar a las dinámicas

entre sí, entendiendo cómo el acuerdo encubierto, cuan-

do es reforzado por su propio éxito, busca asegurar su

permanencia y evoluciona gradualmente para convertir-

se en un sistema corruptivo y éste, en colaboración con

otros, contribuye a la decadencia de todo el huésped co-

lectivo, cuando capturan espacios sociales.

Tabla 2. Redes de corrupción

A partir de los dominios descritos en la tabla 2, la corrup-

ción pude definirse como la interacción de redes de in-

dividuos, equipos y grupos sociales para robar recursos

comunes a través de acuerdos encubiertos, sistematizar

la actividad y alcanzar la captura social.

197

Una red social se define como una estructura de actores,

también llamados nodos, algunos de los cuales se en-

cuentran conectados entre sí por una o más relaciones.

La perspectiva de análisis de redes se centra en el estudio

de relaciones estructurales entre actores y para ello con-

templa (1) el estudio de las relaciones recurrentes, más

que las características individuales de los actores, (2) la

construcción colectiva de percepciones, creencias y ac-

ciones a través de los patrones y estructuras de relacio-

nes y (3) la naturaleza dinámica de dichos patrones donde

su naturaleza, inicio, aceptación, frecuencia y densidad

son modificables por los propios actores (Knoke & Yang,

2008). La disposición interna de los actores individuales

de la red, que les lleva a realizar actos de corrupción fue

foco de la sección anterior. Toca ahora revisar la estruc-

tura de relaciones entre agentes de corrupción, así como

los elementos que les dan estabilidad y dinamismo.

Inicialmente podemos identificar como actores a un gru-

po y a un agente visible (AV) como nodos de una red en la

que la división de tareas lleva a los primeros a depositar

confianza y recursos comunes en el segundo, esperando

su capacidad técnica y honorabilidad al hacer uso de los

mismos. Por medio de un acuerdo público, se establece

una relación recurrente de mandato desde el grupo ha-

cia AV y de gestión-representación de AV hacia el grupo.

Habitualmente, el acuerdo público suele incluir también

una compensación económica hacia AV por el servicio

prestado. Pero en la figura observada, el individuo AV no

es íntegro al cumplir el mandato del grupo, pues mien-

tras lleva a cabo una relación pública con el grupo, es-

tablece también una relación con el agente encubierto

AE donde finca acuerdos que hacen mal uso de los recur-

sos colectivos, generando beneficio personal tanto para

sí mismo como para su cómplice. El individuo AV actúa

como la cara socialmente visible de la corrupción.

198

El encubrimiento del acuerdo AV-AE les permite soste-

ner, al menos temporalmente, la percepción de que AV

es digno depositario de los bienes del grupo, mantener

su flujo y posibilitar la recurrencia de actos de corrupción,

especialmente si revisores (R) del grupo no son suficien-

temente proactivos en asegurar la rendición de cuentas

a AV sobre los recursos delegados. En la micro red se

encuentran presentes tanto la estructura pública como

la estructura encubierta. La necesidad del nodo AV, así

como la naturaleza de los acuerdos públicos que celebra

con el grupo obedece a razones de cooperación, orden y

estratificación social que no es posible atender en este

ensayo, mientras que la red de relaciones encubiertas es

nuestro foco de atención.

La descripción anterior nos permite ahora revisar el con-

cepto original de la corrupción como el mal uso del poder

público para obtener beneficios privados y ganar preci-

sión en la descripción de un acto de corrupción. Al defi-

nirlo operativamente como el robo de recursos comunes

y defraudación a la confianza de terceros realizados me-

diante un acuerdo encubierto, precisamos la naturaleza

jurídica de ese mal uso, ampliamos la esfera de observa-

ción estudiando el tipo de recursos públicos lesionados y

encontramos criterios adicionales de culpabilidad.

Primero, la definición habitual de corrupción debe ganar

precisión. El mal uso de recursos no tiene como causa el

error aleatorio, ni es de incompetencia o ineficiencia, es

de naturaleza criminal. No remite a errores accidentales

de cálculo que llevan al derroche, equivocación o sube-

jercicio presupuestal. Tampoco se refiere a la lentitud o

impulsividad en la toma de decisiones. Ese mal uso se

refiere específicamente a robar y hacerse ilícitamente

de recursos comunes, accionando para ello acuerdos en-

cubiertos, distorsiones y engaños que al llevarse a cabo

199

implican también una defraudación. El robo, enrique-

cimiento ilícito y el fraude son conductas delictivas que

lesionan los recursos y confianza depositados por ter-

ceros (López Betancourt, 2010). Además estas acciones

cuentan con el agravante de ser perpetradas con ventaja,

pues quienes las realizan son depositarios de confianza y,

en muchos casos, también autoridad.

Segundo, el robo de recursos significa mucho más que

robo de dinero. En principio la corrupción puede hacer-

se ilegítimamente de cualquier recurso colectivo, defi-

niendo éste como un medio presente y disponible para

generar valor. El agente de corrupción inicia con el robo

de dinero para enriquecerse, pero su práctica se extiende

para aprovechar para sí mismo la infraestructura públi-

ca, abusar del poder que recibe, desperdiciar el tiempo

por el que se le paga, malgastar y desviar su talento y el

de otros, hacer uso de su conocimiento técnico para fo-

mentar la irregularidad, depredar los recursos naturales

y también degradar el capital social de la institución que

representa, en un vasto número de combinaciones posi-

bles.

Tercero, la relación en red implica que existen al menos

dos actores, quien inicia y quien acepta. Si bien no es po-

sible asumir que todos los individuos de un colectivo ope-

ren con rectitud, sí es de esperar que los delegados de la

confianza lo hagan. Es decir, el actor AV incurre en doble

falta cuando además de ser partícipe de la corrupción, es

también su iniciador. Incrementa su culpabilidad cuando

hallándose en condiciones para obedecer y hacer obede-

cer una ley, la quebranta consciente y voluntariamente.

Como agravante adicional, esta relación estructural se

lleva a cabo a través de un acuerdo encubierto, lo que

también implica premeditación.

200

La tabla 3 describe la estabilidad y cambio de los actos de

corrupción. La columna central muestra que la secrecía

del acuerdo, opacidad en el manejo de recursos comu-

nes, distribución de beneficios y la ausencia de supervi-

sión y evidencia son las normas de conductas esperadas

para las etapas de inicio, facilitación y consolidación.

Tabla 3: Estabilidad y cambio para actos

de corrupción.

El primer renglón señala que los actos de corrupción

inician cuando sus agentes consideran que pueden ge-

nerar secretamente beneficios personales colaterales a

sus funciones sin realizar mayor esfuerzo de por medio,

absteniéndose de esa práctica por su propio sentido del

deber o sentimiento de culpa.

El acto es más fácil cuando sus actores se consideran a sí

mismos como poseedores de poder irrestricto, no como

depositarios del mismo. Establecen normas de opacidad

y no-rendición de cuentas, que de ser aceptadas por los

revisores en conductas de no-supervisión, abonan la re-

currencia del robo y la defraudación. Ante ello, se ve res-

tringido por los escándalos públicos en los medios y la

pérdida de reputación.

Los estados de excepción del acuerdo público que per-

miten que algunos actores estén en condición de impu-

nibilidad. Esta definición va más allá de la impunidad, en-

201

tendida como la ausencia de castigo para quien comete

un crimen. La impunibilidad trasciende al proceso y re-

fiere a la naturaleza de quien realiza el acto, implicando

que ciertos actores ni siquiera están sujetos a la acción

de la justicia o las leyes que rigen a todos los demás y

por tanto no hay modo de hacerles responder por ellas.

Los individuos impunibles son no-perseguibles a priori,

pues cuentan con fuero constitucional, condición diplo-

mática, privilegio gremial, linaje familiar o cualquier otra

condición que les da un derecho natural y de facto para

no rendir cuentas, generando incentivos para consolidar

la corrupción y haciendo que las restricciones y sanciones

carezcan de eficacia. Bajo la protección del poder irres-

tricto y la impunibilidad, se puede ser corrupto sin impor-

tar qué opinen los demás. El acto de corrupción se con-

solida en la distribución y aseguramiento de beneficios

entre actores y cómplices, así como en lograr borrar los

rastros de la actividad, mientras que la sanción consiste

en un procesamiento penal eficaz y aplicado universal-

mente a todos los participantes de la red.

El abandono sucede tanto por destitución del rol de

confianza, como por cambio personal en perspectiva y

convicción hacia no participar en actos de corrupción,

desintegrando gradualmente la micro red pues, sus con-

diciones de operación tampoco se sostienen. Los agen-

tes salientes también son sujetos sancionados con exclu-

sión, pues los agentes activos no soportan la convivencia

cotidiana con ellos ni el riesgo de tenerles cerca.

Ahora bien, los actos de corrupción tienden a consolidar-

se al repartir beneficios ilegítimos, mostrando la viabili-

dad del incentivo inicial de no-esfuerzo, e incentivando el

surgimiento del siguiente. Los actos de corrupción evolu-

cionan en meso redes de corrupción cuando incorporan

elementos adicionales para asegurar su subsistencia y

desarrollo.

202

El ciclo de extracción es apoyado por un una cadena es-

tabilizadora de degradación social orientada a asegurar

que la extracción suceda lo más fácilmente posible, su-

perando la resistencia social. Incluye actividades para

distraer y engañar a los revisores, así como obstaculizar

sus gestiones de seguimiento, haciendo uso de la retó-

rica, tecnicismos, distracción noticiosa, complejidad in-

formática y burocracia deliberada, entre otros muchos

recursos. Escalando en sofisticación, los operadores de

sistemas corruptivos no dudarán en boicotear a aquellos

que no participen en las prácticas, estableciendo pro-

cedimientos, normas y legislaciones que al tiempo que

habilitan a sus cómplices para obtener beneficios, res-

tringen las capacidades de los actores íntegros. En este

punto comprometen los principios de equidad e inclu-

sión de la ley, separándola de la justicia (Lonergan, 1973).

Y más aún, con el tiempo sus agentes también generarán

nuevas funciones orientadas a intimidar y hacer daño a

aquellos revisores que se opongan, investiguen o denun-

cien su proceder, realizando prácticas y crímenes como

la extorsión, la represión social, el ataque a periodistas,

el terrorismo estatal y los nexos con el crimen organiza-

do (Vogl, 2012).

Cuando la corrupción ha llegado a este punto, la de-

fraudación está tan extendida que pone en entredicho

la naturaleza misma del acuerdo público de confianza y

representación. Desde una lógica sistémica, la degrada-

ción del diálogo, el orden y la paz son procesos de apoyo

para asegurar la continuidad de la extracción.

La tabla 4 muestra los procesos de cambio y estabiliza-

ción de los sistemas de corrupción. Las normas de ope-

ración consisten en la participación colaborativa en el rol

designado, ya sea de extracción o degradación, facilitada

por la protección mutua entre agentes y consolidada en

la captura de la dinámica colectiva, es decir, en la capa-

203

cidad de acción ininterrumpida y sin amenaza alguna.

Paradójicamente, la alternancia programada genera un

ciclo de proalimentación de refuerzo, pues ante la posi-

bilidad de un cambio inminente de liderazgo, los esfuer-

zos se centran en materializar los últimos acuerdos en-

cubiertos, agotar los presupuestos, destruir evidencias y

seleccionar sucesores, facilitando así el surgimiento de

una profecía de cambio auto cumplida. En triste ironía a

uno de los padres de la nación mexicana, esta práctica

es conocida como el “año de Hidalgo”. El último año del

gobierno federal se caracteriza por la desviación genera-

lizada de recursos a campañas electorales a expensas de

las tareas de servicio público, el incremento de actos de

corrupción, la designación de funcionarios que encubran

a los agentes salientes y la proliferación de anomalías

que suelen destruir sistemas de trabajo, archivos, bases

de datos, boletas electorales y otras evidencias.

Tabla 4: Estabilidad y cambio de los

sistemas corruptivos.

Los sistemas corruptivos cuentan con incentivos para

iniciar en el deseo de continuidad en los actos de corrup-

ción, mediante la participación especializada en diversas

tareas del ciclo de extracción. El inicio se ve desincentiva-

do por el repudio social a los participantes y la pérdida de

valor organizacional cuando la corrupción es expuesta.

Las promesas de ascenso en el sistema corruptivo, y con

204

ello el incremento en los beneficios, generan incentivos

que favorecen la participación de más actores, logrando

en cada nueva función encubierta sinergia y apoyo de los

demás. Las restricciones son los sistemas enfocados de

vigilancia colectiva, instrumentados por revisores acti-

vos y organizados en instancias de auditoría, comités de

vigilancia, observatorios ciudadanos, organizaciones no

gubernamentales, periodismo de investigación y orga-

nismos internacionales, quienes deben también operar

con firmeza y prudencia para resistir las ofertas y ataques

de la corrupción.

Los sistemas corruptivos cuentan con fuertes incentivos

para asegurar su operación continua y estable. En este

punto el objetivo consiste en someter a los actores aje-

nos la red, sin importar las acciones criminales o de de-

gradación que sean necesarias para lograrlo. Ante esto,

sus acciones son desincentivadas por la acción penal co-

lectiva y el uso de la fuerza institucional, haciendo uso

de las fuerzas no corrompidas de los sistemas policiales,

militares y de impartición de justicia.

Al igual que otros sistemas de egoísmo grupal, la corrup-

ción no cuenta con mecanismos de autorregulación que

le permitan abandonar su actividad. Las ideologías con-

tribuyen con un ciclo adicional de retroalimentación de

refuerzo. Sus operadores desarrollarán justificaciones,

perspectivas y argumentos capaces de negar toda evi-

dencia que contradiga su lógica extractiva, insistiendo

en que sus acciones grupales son las únicas inteligentes,

razonables y buenas dado el contexto en que se vive, sin

considerar que es un escenario de degradación que ellos

mismos han habilitado y alimentado. Por voluntad pro-

pia el abandono ocurre cuando el rendimiento de un es-

pacio capturado es insuficiente para sostener los réditos

deseados y es necesario colonizar un huésped adicional.

205

Por ello, el mecanismo que ha de forzar el abandono es

externo, derivado de la acción colectiva coordinada, sus-

tentada en integridad activa. La conducta esperada de

un sistema corruptivo desplazado consiste en sabotear

el sistema, dejando un acuerdo público lesionado para

quienes tomen su lugar. Si el sabotaje tiene éxito y los

nuevos actores fracasan, apuestan a que sus posibilida-

des de regreso futuro aumentarán. Las acciones de re-

presalia por intentar sustraerse de un sistema corruptivo

pueden sintetizarse en la frase de sicarios “plata o plo-

mo”, donde el agente iniciador ofrece al agente receptor

la disyuntiva entre colaborar con la corrupción y recibir

dinero o bien rehusarse a ella y morir asesinado por una

bala.

Conforme los sistemas corruptivos logran el sometimien-

to actitudinal y transaccional, obtienen gradualmente

espacios de captura colectiva. Las diversas facetas de las

macro redes de corrupción, han sido objeto de análisis

enfocado por diversos especialistas, en su análisis sobre

gran corrupción entre corporaciones y el eEtado (Kauff-

man & et al., 2000), afectación a pequeñas y medianas

empresas –pymes- (Mendoza, Lim, & Ong, 2013), distin-

ción de roles entre grandes corporaciones y pymes (Zhou

& Peng, 2011), y el papel de la sociedad frente al proble-

ma (InternationalTransparency, 2014), entre muchos

otros. De modo que en principio podemos identificar al

Estado, las corporaciones, las pymes y la sociedad como

cuatro grandes actores sociales con disposiciones y prác-

ticas diferenciadas frente al problema.

Resulta conveniente recordar la definición actitudinal de

captura colectiva, como una proporción de integrantes

de una dinámica social específica con disposición favo-

rable hacia la corrupción, ya sea ésta egoísta, fatalista

o realista. De modo que el concepto acepta matices de

206

cualidad y cantidad tanto en número de individuos para

cada disposición, como en el tamaño del espacio captu-

rado respecto a la dinámica social general.

Al centro del diagrama se ubica el espacio de captura

general, donde los cuatro actores están dispuestos a fa-

vor de la corrupción para su proceder diario y conside-

ran apropiadas las normas de conducta descritas en las

tablas 3 y 4, sintetizada en el refrán popular “el que no

transa, no avanza”. Los cuatro baluartes en las esquinas

están libres de corrupción, son sostenidos por la integri-

dad pasiva y ampliados por la integridad activa.

Los espacios donde participa del Estado son capturables

por a) aviadores, que cobran sueldos y pensiones sin ha-

berlos devengado, b) zonas de privilegio jurídico corpora-

tivo, c) alianzas entre actores económicos para explotar

a la población, d) dinámicas de captura social orientadas

al subsidio general e indiscriminado, e) acuerdos gene-

ralizados pro corrupción f) empresas fantasma creadas

con propósitos extractivos y g) gremios protegidos, que

cuentan con condiciones de impunibilidad para sus parti-

cipantes y afiliados, tales como partidos políticos, sindi-

catos o instituciones religiosas, entre otros.

Las corporaciones, además de participar en las dinámicas

de corrupción económica que involucran al Estado, tanto

en aspectos de legislación, logro de contratos, sobreex-

plotación del subsidio e incumplimiento general, cuen-

tan con espacios capturables en h) alianzas para evadir

la regulación, realizadas en conjunto con pymes y otras

organizaciones, i) empleo irregular o en condiciones vio-

latorias a los derechos humanos de sus empleados, y J)

robo hormiga operado por sus propios trabajadores, en

sustracción de bienes materiales y pérdida de tiempo.

Finalmente, pymes y organizaciones en coordinación

207

con algunos integrantes de la sociedad, pueden también

crear k) operaciones clandestinas a partir de una lógica

de corrupción.

El diagrama pone en evidencia que el Estado, a pesar de

su papel central como ordenador y promotor del desa-

rrollo colectivo, no cuenta por sí solo con todos los ele-

mentos necesarios para resolver el problema, tanto por-

que es solo uno de los actores del sistema como porque

es con frecuencia parte relevante del problema, cuando

muchas de sus áreas suelen verse capturadas y por tan-

to carecen de operatividad. Sin embargo, rendirse es

inaceptable, pues el baluarte y la acción coordinada ex-

terna están siempre disponibles. En adición, cada actor

cuenta con un baluarte y al menos siete cauces de acción

a su alcance directo.

La tabla 5 muestra los elementos centrales de estabili-

dad y cambio en macro redes de corrupción. Las normas

de operación parten de una lógica de hiperghetto, en

la que los grandes actores sociales no confían en la ac-

ción externa, se refugian en sí mismos y establecen un

pacto tácito de beneficios al interior que es excluyente a

la cooperación con otros. Así las empresas velan única-

mente por sus intereses económicos, los gremios por su

agenda, los partidos políticos por el control del Estado y

los ciudadanos ven con suspicacia a todo acto de institu-

cionalización y regulación. Esta lógica lleva a un acuer-

do general de simulación, donde los acuerdos públicos

de colaboración son superficiales y “solo por cumplir”,

mientras que los acuerdos encubiertos son los que rigen

la opinión y el proceder, consolidando su quehacer en la

captura colectiva general.

El incentivo inicial consiste en lograr un espacio de cap-

tura colectiva en las meso redes de corrupción. Es decir,

208

en lograr la consolidación de un sistema corruptivo que

consigue escalar al tamaño de un grupo social y consi-

dera a otros actores sociales como no dignos de colabo-

ración, sino adversarios. Solo se ve contenida si existe

un rechazo social tal que dañe su legitimidad y afecte su

propia agenda.

Tabla 5: Estabilidad y cambio de los

espacios de captura colectiva.

La corrupción en espacios contiguos genera el doble in-

centivo de reflejar normalidad y proveer mecanismos de

contraataque a otros espacios de corrupción. Sus opera-

dores consideran que si la corrupción está permeada en

otros espacios, eso justifica también su propio proceder.

Y en complemento, las organizaciones gremiales (g) sir-

ven como ariete frente a las corporaciones, la irregulari-

dad (i) como amenaza al Estado, la cultura de subsidio (c)

como palanca de forzamiento a las pymes y el control de

la agenda económica (d) como medida de coacción so-

cial, generando en cada caso un mecanismo de extorsión

social fuera de la capacidad de respuesta del actor social

afectado.

Lo anterior, pervierte el funcionamiento y propósito de

diversos espacios sociales, carcome la capacidad de diá-

logo y compromiso colectivos y destruye el capital social

general, pues en el acuerdo general de simulación el

orden y las leyes son cada vez más supuestos superficia-

les, mientras los acuerdos encubiertos ganan vigencia y

complejidad. Las sanciones están encabezadas por una

209

ética comunitaria que se niegue a ver a la sociedad frag-

mentada en grupos antagónicos, al tiempo que aliente

su integridad y la solidaridad por medio de prácticas de

cultura de legalidad, prácticas comunitarias, voluntaria-

do y muchas otras.

Las macro redes de corrupción cuentan con incentivos

de consolidación cuando logran articular la dualidad fun-

cional, entretejiendo la agenda de acuerdos en las tareas

públicas con aparente compatibilidad, donde ambas

pueden operar simultáneamente. Aparentar que las di-

námicas sociales funcionan apropiadamente, al menos

en la superficie, permite aliviar temporalmente la tensión

social y también reforzar la disposición realista pro co-

rrupción. La captura general implica un desvío sustancial

de recursos de todo tipo para alimentar a los sistemas de

corrupción pues los acuerdos públicos organizacionales,

empresariales, gubernamentales y sociales transitan de

la colaboración y la generación de valor, hacia el benefi-

cio propio y la extracción de valor. A la larga, se traduce

en un estado de baja efectividad estatal, iniquidad y des-

contento entre actores sociales y rendimientos económi-

cos disminuidos, que merman la capacidad de ajuste co-

lectivo, dejando a todo el sistema en equilibrio inestable.

La desintegración social genera incentivos para abando-

nar la corrupción, al menos en algunos de sus actores,

quienes observan en la expansión gradual de los espacios

capturados una ruta al subdesarrollo económico, al re-

troceso social y a la decadencia. Sin embargo, los actores

correctores no siempre contarán con éxito y la degrada-

ción creciente activará un escenario de revolución social,

entendida como un proceso repentino y generalizado

para cambio del régimen de Estado en busca de mayor

justicia social (Goldstone, 2014). Por su parte el fatalis-

mo, que observa a la corrupción como mal natural, es

210

una restricción al abandono de la práctica pues considera

que “aunque el cambio se intente, en el fondo vamos de

mal en peor”.

Conclusión

Este ensayo pone en evidencia que la corrupción es un

mal social subdimensionado y es más complejo que el

robo encubierto, o el mal uso del poder público para el be-

neficio personal. Si bien confrontar y combatir los actos

de corrupción de los servidores públicos es un comienzo,

esta estrategia es insuficiente para resolver el problema,

pues cuenta con respaldo en diversos sistemas de pensa-

miento, capacidad adaptativa y ramificaciones en todo

espacio de convivencia donde exista confianza delegada.

El enfoque propuesto explica la corrupción como un sis-

tema social compuesto de redes, no como un hecho ais-

lado, proveyendo en primer lugar elementos de acción

y restricción a la corrupción en micro redes personales

como la familia, las células de trabajo y las actividades

sociales, donde el robo y la falta de honorabilidad han

de ser objeto de repudio y exclusión, especialmente si se

defrauda la confianza de otros. En el plano de las meso

redes, es posible identificar, evitar y corregir acciones de

justificación, promoción, habilitación, realización y ocul-

tamiento de la corrupción por medio del diálogo aserti-

vo, la denuncia, el alejamiento, la abstención y la trans-

parencia, a la vez que también se hacen evidentes las

posibilidades para combatir la distracción con atención

enfocada, los obstáculos con simplificación, los boicots

con mejoras regulatorias, la intimidación con valentía

y respaldo social y el daño con denuncia y persecución

penal. Incluso cuando los sistemas corruptivos alcanzan

el dominio de macro redes, las acciones colectivas coor-

dinadas, basadas en una ética comunitaria, cuentan con

211

capacidad para apoyar -o incluso liderar- la gestión penal

de la justicia, restaurando la colaboración y la integridad

en espacios previamente capturados.

La primera tarea consiste en tomar postura personal

frente al problema, pues es de anticipar que el grado de

corrupción de un sistema social estará relacionado con

las perspectivas de sus integrantes, no solo las defendi-

das por los líderes de grupo y servidores públicos, sino

también las del resto de los actores. Los argumentos que

defienden a la corrupción como un mal aparente, natu-

ral o necesario son insostenibles incluso desde su propia

lógica y sin embargo se siguen esgrimiendo en diálogos

públicos y privados. La integridad pasiva contiene par-

cialmente el avance de la corrupción, pero a la vez gene-

ra incentivos de continuidad, por lo que también es nece-

sario complementarla con integridad activa, que revierte

las tendencias de deterioro. Toca a cada quien decidir

su postura en sus momentos personales y contextos de

vida, así como asumir las implicaciones de corto y largo

plazo que ésta alimenta.

Hacia adelante, la tarea de la integridad implica también

la construcción de un bien social que abarca investiga-

ción, política pública, legislación, diseño organizacional,

educación, comunicación, periodismo, desarrollo cívico

y muchas otras actividades comunitarias. Al igual que

otros bienes públicos, una vez ganado ha de conservar-

se activamente, pues ante el riesgo de que la corrupción

resurja en un nuevo acuerdo encubierto, líderes, servido-

res públicos y ciudadanos deberán estar presentes para

detenerla.

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El reto de la transparencia y el combate a la corrupción en México es una edición electrónica publicada por primera vez en internet en abril de 2016.

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